杜鹏:论乡村治理的村庄政治基础

——基于实体主义的政治分析框架
选择字号:   本文共阅读 588 次 更新时间:2019-12-11 08:50:49

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杜鹏  
村庄政治往往成为国家监控的对象,被局限于特定的边界之内。上述两种方式并不互相排斥,就乡村治理的实践过程而言,隐性的权力运作方式始终贯穿其中,构成了乡村治理的策略性底色。同时,若资源汲取主要源于农民的政治认同,自然降低了地方政府对于利益和权力的策略性使用。然而,资源汲取强度增加日益压缩了村庄政治的政策空间,可能弱化农民的政治认同,扭曲村庄政治的主体性。为了激励基层组织完成税费任务,县乡地方政府倾向于默许村干部的“揩油”行为,形成乡村利益共同体。随着国家政权体系的科层化,隐性的利益分配构成激励乡村组织的重要方式。其后果是村庄政治逐渐依附于地方行政,其自主性和正当性受到侵蚀,“简约治理”异化为“灰色治理”。简约治理异化具体表现为基层政权的内卷化[32]。基层政权内卷化的概念指涉的是国家目标(通过地方政府执行和落实)对村庄政治的调控,而非对村庄政治本身的否定。“灰色治理”的问题最终引起国家政治的重视和回应。

   (二)村庄政治的蜕变与过密治理

   面对“灰色治理”引发的问题,国家政治对村庄政治的回应主要体现在两个方面:第一,固化农民的土地权利,主要通过《土地承包法》的出台,明确了“30年不变”,否定了村集体土地调整的合法性,从而消解了村庄政治实践的制度基础;第二,取消农业税,不仅解除了村庄政治面临的资源汲取的重担,而且开启资源下乡,释放了村庄政治的政策空间。以上两个方面从不同层面强化了农民的权利观念,瓦解了动员、平衡和孤立的政治过程,导致村庄政治的蜕变。当蜕变的村庄政治遭遇资源下乡,乡村社会面临密集资源的裹挟,容易出现治理失序。

   村庄政治的蜕变奠定了后税费时代乡村治理的基础。因脱离村庄政治过程,农民的权利失去义务的制衡,抽象的权利难以凝聚为村庄的政治性。村庄政治内容逐渐外溢,乡村社会走向去政治化[33]。国家资源下乡和边缘人的崛起(借助权利话语,并通过“钉子户”的身份进入媒体和公众的视野)成为相伴相生的现象。由于集体逐渐虚化,国家不得不直接与千家万户的小农打交道,面临着自上而下的资源分配困境和自下而上的矛盾化解困境。在基层治理中,前者体现为“典型治理”和“分利秩序”的格局,后者体现为上访失控和基层的维稳压力。

   面对村庄政治蜕变引发的治理困境,国家试图通过“行政治理”的方式替代“社会治理”[34]。行政治理具有较高的经济成本和政治风险,并对政府的行政能力和财政资源具有较高要求。在财政实力雄厚的长三角地区,政府部门通过“条线干部”直接深入村庄社会,村庄治理高度行政化和职业化[35]。密集资源和复杂制度成为东部发达地区乡村治理的基本配置,其目标是尽可能广泛地回应甚至发掘群众需求,降低乡村治理风险。在中西部地区,村干部的公职化和村级组织的行政化也早已开始推行。但中西部地区的地方政府因财政资源有限,村干部职业化超越了地方财政的承载能力。因此,中西部地方政府主要依赖自上而下的项目资源提供公共品服务。在项目实践过程中,往往通过打包项目的方式进行典型治理,形成以项目落地为导向的“乡村治理结构”[36]。可见,无论是东部地区还是中西部地区,虽然其资源密度存在差异,但均形成了“过密治理”的形态。

   过密治理指的是政府通过厚重的资源投入来充实基层原有的半正式空间,替代动员式治理,弥补村庄政治的缺位。过密治理具有浓厚的事务治理特征,反映了事本主义的治理逻辑。由于陷入具体治理事务,治理主体的特点、需求和偏好难以有效进入治理实践。过密治理源于村庄的去政治性,村庄中富有主体性的具体“政治人”演变为国家政治视野中对象化的抽象“政治人”。面对抽象的政治人,基层治理越来越失去原则,从而丧失了分类治理的能力。由此可见,“过密”和“内卷”略有差异:内卷化的主体是基层政权本身,它反映了国家政治与村庄政治互动方式的变异。即使内卷化的基层政权的治理过程仍然要依靠村庄政治过程完成,这实际上是对村庄政治的剥夺性利用。不同的是,过密化的乡村治理秩序几乎不再有村庄政治的运作。利益激励和利益俘获甩开了村庄政治这根“拐杖”,侵蚀着基层治理。

  

   五、村庄政治与国家政治的互动

  

   上文立足村庄政治过程探讨了改革开放以来乡村治理转型的基本逻辑,展现了村庄政治与国家政治互动的基层视角。村庄政治是政治系统的基石,也是维系政治系统均衡的基础。这一节将从政治系统的层次提炼村庄政治与国家政治互动的一般模式,进而反思政治系统的均衡之道。

   (一)政治系统的均衡模式

   政治系统的均衡是国家治理和基层治理有效的基础性条件。乡村治理内在于政治系统,乡村治理转型本质上是政治系统的转型,进而具体表现为村庄政治与国家政治互动模式和交互方式的变迁。例如,贺雪峰以农民上访为例,讨论了农民、地方政府与中央之间的互动模式,并揭示了农民上访的平衡机制[37]。上访实际上属于农民的政治行动,同时,上访也是勾连村庄政治和国家政治的重要媒介。农民上访为国家政治修正和平衡村庄政治运行中的偏颇和错位行为提供了介入的可能,有利于修复国家政治的合法性,强化“新德治政体”[38]。上访的平衡机制对于理解政治系统的平衡模式具有启发性意义。

   中国政治的运行模式是特定历史传统和特定治理格局的产物。国家政治具有超越利益集团的正当性与合法性。国家的人民政权定位赋予上访这种不合官僚体制的政治表达方式以政治正当性。问题是,从基层的视角来看,国家政治的实质正义恰恰需要依托村庄政治才能获得具体实现的根基。因此,村庄政治与国家政治的均衡构成了中国政治系统运行的理想模型。村庄政治与国家政治之间的默契表现在:一方面,村庄政治以简约主义的方式生产和再生产了基层秩序,构造了国家政治运行的缓冲空间,村庄政治的组织动员和筛选分类机制是国家政治实现实质正义的基础;另一方面,国家政治权力主要通过“树典型”的方式延伸和贯彻到基层社会[39]。“典型”本身即具有浓厚的道德性和先进性,“树典型”的目标是以点带面,通过群众路线的方式贯彻国家的政治文化和政策目标。“树典型”是国家对基层社会的动员方式,也是国家政治与村庄政治对接的重要方式。

   村庄政治嵌入基层社会,因而偏重实践性和具体性,与之不同,国家政治偏重抽象性和原则性。抽象的国家政治难以直接进入复杂具体的基层社会。村庄政治的具体性与国家政治的抽象性密切配合,既照顾和适应了地方社会的复杂性,也维持了国家的原则性。因此,政治系统的均衡可以概括如下:村庄政治是国家政治的基础,且村庄政治又受到国家政治的引导和托底,维持政治系统的统一性。国家政治的原则性和道德性凭借村庄政治维持,国家政治有原则,村庄政治也就有底气和硬度,从而在基层社会复杂性的前提下支撑起富有弹性的政治系统。

   (二)政治系统失衡与乡村治理危机

   随着村庄政治的蜕变,政治系统的均衡逐渐瓦解。村庄的去政治导致了国家的去政治,进而形成系统性的治理难题。基层自主秩序供给能力弱化,村庄政治内容大量外溢,村庄矛盾问题化,并主要通过上访的方式涌入国家政治领域。问题是,抽象的国家政治根本难以直面和处理这些具体事务,也就难以有效甄别“上访”主体的诉求和梳理矛盾的具体缘由,只能向地方政府施加压力,要求尽可能解决。面对基层事务,国家政治丧失了原则,变成了慈善,呈现出“老好人化”的倾向。没有原则的老好人主义通过压力型体制必然转化为地方政府的策略主义,“人民内部矛盾人民币解决”也就成为乡村治理的必然选择。这就可能刺激基层社会中边缘人的崛起,进一步瓦解村庄政治的平衡机制。与此同时,伴随着村庄政治的蜕变和村庄政治性的消解,群众路线渐趋式微,动员越来越成为官僚体制内部的动员。当运动式治理深入基层社会的链条断裂,以行政动员为基础的过密治理成为弥补村庄政治缺位的重要方式。国家政治在村庄社会的表达越来越受到地方政府的政绩逻辑的扭曲,地方官员热衷于打造典型,典型的异化导致国家与乡村社会的分离[40]。如此一来,地方政府便成为自下而上的矛盾和自上而下的压力的主要承受者。地方政府分担了国家政治的道德风险与合法性危机,问题是,国家政治的老好人化也导致地方社会治理资源的耗散和治理能力的疲软,并可能最终影响国家的政治效能。

   (三)政治系统视野中的群众路线

   群众路线是党的政治路线,它从根本上改变了国家与基层社会关联的方式。群众路线的基本内涵是“相信群众,依靠群众,从群众中来,到群众中去”。在群众路线的视野下,国家与社会的二元对立的关系转化为党群一体化的“鱼水关系”。在这个意义上,群众路线设定了国家与乡村社会互动的节奏和模式,村庄政治虽然卷入国家政治,却构成了群众路线实践的重要载体。

   村庄社会是农民群众生产生活的基本单元。在村庄中涌现出的弥散、细微、动态的需求,很难完全依靠国家自上而下的回应和供给。事实上,在当前国家大量资源下乡过程中,因偏重于群众的服务而非动员,农民常常成为村庄公共事务的旁观者。群众路线包含两个维度,即群众观点和群众方法[41]。当前的政党建设和制度建设通常强调的是群众观点,即党员干部如何联系群众。群众观点只有与群众方法结合,群众路线才能避免形式化。在乡村治理的视野中,群众方法凸显了农民作为政治主体的实践意涵,不再仅仅是一种党员干部的政治策略或治理技术。群众路线充分承认群众主体的异质性和群众利益的复杂性。在群众路线视野下,农民是现实和丰满的政治主体,而非抽象和孤立的权利主体。在这个意义上,群众路线不仅蕴含了对于村庄政治主体性的承认,而且蕴含了政治系统均衡的必然性要求。

   六、结语:找回村庄政治

   巨变时代的大国治理模式并没有前路可以因循。中国的厚重历史与复杂国情意味着研究者需要立足中国真实且具体的基层社会探讨基层治理的机制与出路。在本文中,笔者基于村庄政治的概念建构了一套理解中国改革开放以来乡村治理及其转型的初步框架,以揭示乡村治理转型的深层基础。村庄政治是国家政治的基石,它是在乡村社会的历史、制度与政策的互动中逐渐形成的。基于村庄政治的分析,本文呈现了与国家政权建设、村民自治和乡村治理不同的阐释路径:首先,相对于国家政权建设视角预设的国家自主性,本文强调了以集体为内核的村庄政治的主体性;其次,相对于村民自治研究的权利本位和选举导向,本文通过面向农民生产生活的政治过程分析,揭示了村民自治的政治基础;再次,不同于乡村治理的事件视角,本文坚持村庄政治的制度基础和系统框架。由此可见,在实体主义的视角下,村庄政治并非村庄中的政治活动,而是富有历史、社会与制度的深厚意涵。经由集体土地制度的实践过程,村庄政治获得政治性,决定了乡村治理的形态和效果。

   在国家政治层面,村庄政治为大国治理注入了灵活性,促进了国家政治的具体化,同时,国家政治对村庄政治的制度调控再造了村庄政治运行的条件。随着乡村治理转型,村庄政治日益面对复杂多变的基层社会和行政科层体制,逐渐改变其实践路径。它典型地表现为村庄政治依附导致简约治理的灰色化,并最终触发了权利话语主导的国家政治调控。这极大地弱化了村庄政治运行的基础,不仅导致了村庄内在政治性的丧失和村庄政治的形式化,而且打破了村庄政治与国家政治的良性均衡,形成过密治理。问题是,中国目前的发展阶段和基层社会的复杂性极大地限制了过密治理的普遍性和有效性。

国家意志和国家能力并非必定要通过现代国家的规则输入的方式实现。国家能力并不必然体现为规则直接渗透和输入的能力,而且也体现在调控和引导的能力。后者要求国家政治相对超然于地方社会具体的规则制定和秩序达成过程,从原则战略的高度和制度整体的层次调控地方社会治理。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《南京农业大学学报(社会科学版)》2019年第4期

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