高一飞 陈恋:中国司法改革四十年变迁及其时代特征

选择字号:   本文共阅读 337 次 更新时间:2019-12-09 20:50:34

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高一飞 (进入专栏)   陈恋  
该纲要要求加快建立智慧检务五大体系:检察信息感知体系、高效网络传输体系、智能信息服务体系、智慧检务应用体系、科技强检管理体系。按照电子检务工程规划,到2017年底,我国建成了覆盖全国四级检察机关的司法办案平台、检察办公平台、队伍管理平台、检务保障平台、检察决策支持平台、检务公开和服务平台,实现对检察工作全面全程规范化、网络化、智能化的管理。[55]

   第四,司法公开稳步推进。司法公开是法治文明发展的必然要求,也是司法体制改革的重要内容。在最高人民法院的推动下,全国各级法院重点建设了审判流程、裁判文书、执行信息三大公开平台。首先是审判流程公开。2014年11月13日,中国审判流程信息公开网正式开通。目前,全国已有25个省份基本建成统一的审判流程信息公开平台。其次是裁判文书公开。至2017年9月中旬,中国裁判文书网公开裁判文书超过3393万篇,访问量突破105亿人次,单日最高访问量达5000万人次,超过17.5亿的访问量来自海外,访问范围覆盖210多个国家和地区。[56]最后,执行信息公开。最高人民法院将全国法院失信被执行人名单信息公布与查询、被执行人信息查询、执行案件流程信息公开、执行裁判文书公开等信息平台进行了有机整合。

   第五,基本解决“执行难”问题。针对当前群众呼吁强烈的执行难问题,2016年1月,最高人民法院与国家发展和改革委员会等44家单位联合签署《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》。此外,最高人民法院于2016年4月29日实施了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》,该工作纲要确定“基本解决执行难”的总体目标是实现“四个基本”,即被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制,人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除,无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决,有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕。为破解查人找物难题,最高人民法院与国家发改委、公安部、国家工商总局、中国人民银行、证监会等10多个部门建立网络执行查控系统。2016年至2018年9月,全国法院共受理执行案件1884万件,执结1693.8万件(含终本案件),执行到位金额4.07万亿元,同比分别增长105%、120%和76%。[57]人民法院为解决“执行难”问题交出了一份漂亮的成绩单。

   (七)本阶段司法改革的特征

   党的十八届三中、四中全会对司法体制改革进行了系统规划和周密部署,确定了9大改革领域、129项改革任务,制定了具体的施工图和时间表。[58]截至2017年9月,党的十八届三中、四中全会确定由最高人民法院牵头的18项改革任务已经完成,《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》提出的65项改革举措已全面推开,审判质量效率、队伍能力素质和司法公信力进一步提高,人民群众的获得感不断增强。[59]至2017年9月,中央部署由最高人民检察院承担的29项改革任务已基本完成或结项;检察改革规划提出的91项具体改革举措,82项已出台改革意见或结项。[60]目前司法改革已经保质保量完成了阶段性任务。

   在以司法责任制为核心的四项基础性改革(即员额制、司法人员职业保障、司法责任制与推动省以下地方法院、检察院人财物进行统一管理)、优化司法职权配置、人权司法保障、执行难问题基本解决、建设智慧法院等方面都取得了前所未有的成绩。司法改革总体上呈现良好发展趋势,但是也出现了一些问题。如司法理念、司法能力、工作机制等与新时代形势发展和人民群众需求相比仍有不小差距;司法体制改革仍需进一步深化,一些关联度高、相互配套的改革举措推进不同步,改革的系统性、整体性、协同性有待进一步增强;[61]监督机制尚待进一步健全,司法作风不正、司法行为不规范问题仍然存在,反腐败斗争形势依然严峻复杂[62],等等。这些问题也是责任主体在将来的司法改革过程中亟待解决的。


五、四十年司法改革的基本经验

  

   从1978年十一届三中全会提出“发展社会主义民主,健全社会主义法制”到1997年党的十五大报告提出“推进司法改革”,2002年党的十六大报告提出“推进司法体制改革”,2007年党的十七大报告提出“深化司法体制改革”,2012年党的十八大报告提出“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度”,再到2017年党的十九大报告提出“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制”。我国的司法改革从具体司法工作制度上升到司法体制,改革从“摸着石头过河”的底层探索逐步转向中央顶层设计与基层创新相结合的模式,触及到了司法制度的深层次问题。总结十八届三中全会以来新一轮司法改革的成功经验,主要有以下三个方面:

   (一)顶层设计与摸着石头过河相结合

   2012年12月31日,习近平总书记在十八届中共中央政治局第二次集体学习时指出:“摸着石头过河,是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律,从实践中获得真知。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的。”[63]顶层设计依赖于摸着石头过河获取的经验,也必须在摸着石头过河的实践中推进。顶层设计与摸着石头过河相结合的改革方式才能推动司法改革取得最终胜利。

   恢复重建中的司法改革,缺乏中央顶层设计,多体现为地方法院、检察院的自我探索。十一届三中全会之后,改革开放顺利开展,但同时犯罪率高升,不利于社会稳定。针对这一现状,我国创设严打程序和下放死刑复核权,在特殊时期确实起到了维护社会稳定的作用。法院系统为了应对新型诉讼,设立了专门法院并重新分设了法院内部权力。检察系统为了打击经济犯罪进行了经济检察体制改革,调整了检察权。这一阶段的司法改革摸索出了一些办案经验,能够指导法院检察院开展工作。但是由于缺乏中央顶层设计,法院检察院改革有所局限,相应的配套机制不够完善,并没有实现司法机关独立公正行使权力的改革目标。

   十五大虽然提出了要推进司法改革,但是中央并没有进一步部署,而是最高人民法院出台法院改革一五纲要以及最高人民检察院出台检察改革第一个三年改革意见,全面部署法院检察院的改革任务。在第一轮司法改革中,为了应对民商案件激增的压力,各地方法院开始了审判方式改革,由原来的法院主导证据调查到当事人“谁主张谁举证”,减轻了法院的审判压力。法院积极探索民商案件审判方式改革,进而将审判方式改革推及刑事、行政领域,为三大诉讼机制改革提供了宝贵经验。检察机关实行的主诉检察官办案责任制经历了试点到全面推广的过程,总结了检察机关的办案规律,能够提升办案质效。十六大之后,党中央成立了中央司法体制改革领导小组,全面领导和统一部署我国的司法体制改革。但中央政法委作为领导机构的力度不足以实现司法改革的顶层设计,没能解决部门之间权力纠纷,没有触及深层次的体制性问题。

   在第二轮司法改革中,中央政法委将重心放在了解决影响司法公正、制约司法能力的体制性、机制性问题,并明确了各机关的任务。为此,最高人民法院出台了法院改革四五纲要,最高人民检察院出台了检察改革第四个三年改革意见。与第一轮司法改革不同的是,这轮改革涉及到了体制机制改革,但与第一轮司法改革相同的是,仍然体现了中央号召、中央政法委规划、中央发文、中央政法各部門落实的模式,尚不属于典型的顶层设计。[64]在具体改革过程中,中央政法委注重协调各部门落实相关政策,没有强力要求解决司法行政化、地方化、政治化等体制性问题。

   在第三轮司法改革中,十八届三中、四中全会对司法改革做出了整体部署,由习近平总书记领导的深改组作为领导单位,强化了中央对于司法改革顶层设计的力度。同时,这一轮司法改革注重发挥地方积极性。司法责任制改革、监察体制改革、人民监督员制度改革等都经历过试点到全国推广的过程。中央统一部署改革方针,地方通过试点总结经验,再由中央统一出台文件向全国推广。目前以司法责任制为核心的四项改革、职务犯罪侦查权转隶任务已经基本完成。党的十九大报告中要求深化司法体制综合配套改革,在此之前中央深改组就已经审议通过了《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》。十九大之后,各地方按照中央顶层设计积极发挥探索精神,总结试点经验,再由中央统一立法推广。可见十九大后的司法改革仍然遵循了顶层设计与摸着石头过河的改革路径。

   实践证明,司法改革既要保证顶层设计的合法性、规范性,又要在合法性的前提下积极鼓励摸着石头过河的探索性和主动性。

   (二)司法改革应当全面推进

   在第一轮司法改革中,建立了法官依法独立判案责任制,明确了除重大、复杂、疑难案件提交审判委员会讨论外,其他案件由合议庭自行解决,赋予了承办法官应有的权力。但是由于没有完备的监督机制,独立审判有些已经演变成专断和滥权,出现了严重的司法腐败。在第二轮司法改革中,十七大提出,“保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”,这就要求解决法院内外部行政化问题。三五纲要虽然提出了保障审判独立的一系列措施,但是并没有考虑摆脱人事和财政地方化的问题,法官办案仍然受制于审判委员会。这轮改革并没有实现独立行使司法权,也没有解决司法行政化、地方化等体制性问题。

   第三轮司法改革吸取了前两轮司法改革的经验教训。为了确保依法独立公正行使审判权和检察权,出台了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等规定。同时,最高人民法院、最高人民检察院印发了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》,体现了司法人员权力与责任的统一。推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,必然需要配套的案件繁简分流程序,科学调配和高效运用审判资源,依法快速审理简单案件,严格规范审理复杂案件,实现简案快审、繁案精审。在第三轮司法改革中,司法责任制是牛鼻子,司法责任制能否落实关系到司法改革的成效。十九大报告提出

   “深化司法体制综合配套改革”,说明只有全面综合的改革,才能保证司法改革的顺利进行。

   (三)应同步进行体制改革与机制改革

   司法体制是司法机关和司法人员的组织制度,司法机制是指司法活动应当遵循的具体步骤和规则。体制改革是机制改革的基础,没有好的司法体制,再完善的机制也会被弃而不用。司法体制与机制改革应当同时进行,不能顾此失彼。但第一轮和第二轮司法改革多停留在机制改革,并没有触及司法体制改革,因此也并没有完全实现司法改革的目标。

   其实,中央早已经认识到体制改革与机制改革并举的重要性。早在2004年,中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》,提出了改革和完善诉讼制度、诉讼收费制度、检察监督体制等10个方面的35项改革任务。但由于当时司法改革由政法委主导的中央司法体制改革领导小组指导,政法委为协调部门关系,保证改革顺利发展,不可能大规模涉及体制改革。

要保证法院、检察院独立行使职权,势必涉及体制改革,但前两轮司法改革并没有达到预期效果。十八届三、中四中全会通过的改革决定开启了司法改革多层面齐头并进、深入推进的局面。(点击此处阅读下一页)

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