高一飞 陈恋:中国司法改革四十年变迁及其时代特征

选择字号:   本文共阅读 236 次 更新时间:2019-12-09 20:50:34

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高一飞 (进入专栏)   陈恋  
捕诉一体化办案模式在未成年人刑事案件中曾经有过试点。2018年7月25日,最高人民检察院检察长张军在大检察官研讨班开幕时提出:“要以检察机关内设机构改革为突破口,通过重组办案机构,要以案件类别划分、实行捕诉合一”。[44]此后,捕诉合一已经成为检察机关的改革重点。2018年8月初,历次改革的排头兵上海首先通过了《上海市检察机关“捕诉合一”办案规程(试行)》,试行期限为一年,职务犯罪案件、未成年人刑事案件参照上述规定办理,另有特殊规定的除外。这是首个省级层面的地方性“捕诉合一”司法改革文件。检察机关全面推行捕诉合一已是大势所趋。

   内设机构改革。2016年1月22日,孟建柱同志在中央政法工作会议上指出:“目前,有的地方法院检察院内设机构过多,造成司法职能碎片化。”[45]内设机构改革形式上表现为机构的增减和重新排列组合,背后反映的则是对司法权性质和运行规律的认识。2016年8月,中编办和最高人民检察院联合下发并实施了《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》,2018年最高人民检察院工作报告指出:“1854个检察院开展内设机构改革,一线办案力量普遍增长20%以上。”[46]合理的内设机构设置,能够使检察机关的办案机制更加科学合理。2018年7月,中央编委、最高法院联合下发并实施了《关于积极推进省以下法院内设机构改革工作的通知(法发【2018】8号)法院,内设机构是接下来法院改革的重点。

   (四)保障人民群众参与司法

   第一,完善人民陪审员制度。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中对完善人民陪审员制度作出了规定:“保障公民陪审权利,扩大参审范围,完善随机抽选方式,提高人民陪审制度公信度,逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。”2015年4月,第十二届全国人大常委会第十四次会议通过了《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》,该决定要求在50个法院实行人民陪审员制度改革试点,为人民陪审员制度改革的推进积累实践经验。最高人民法院、司法部联合发布的《人民陪审员制度改革试点方案》《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》,为人民陪审员制度改革的适用提供具体的操作规范。2017年4月24日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过了《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定》,对人民陪审员制度改革试点延期一年。2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议正式通过《中华人民共和国人民陪审员法》。

   第二,完善人民监督员制度。人民监督员制度是加强民主监督、制约检察机关执法活动的重要制度。2014年9月4日,最高人民检察院实施了《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》,该工作方案确定了北京等10个省(区、市)为试点地区。同年9月10日,最高人民检察院、司法部印发并实施了《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》。中央全面深化改革领导小组于2015年2月27日审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》,2015年3月7日最高人民检察院与司法部颁布并实施了该方案。上述文件的出台,标志着人民监督员制度的改革方向和相关举措基本确定。为落实《深化人民监督员制度改革方案》,最高人民检察院、司法部于2016年7月5日联合下发并实施了《人民监督员选任管理办法》,对人民监督员的职责、任职条件、选任程序、任期、名额、考核管理、免职情形作出规定。2016年7月13日,最高人民检察院出台并实施了《关于人民监督员监督工作的规定》,细化了监督范围、监督程序和履职保障等问题,提出建立人民检察院直接受理立案侦查案件台账、人民监督员监督事项告知等制度。

   (五)加强人权司法保障

   十八届三中全会强调,完善人权司法保障制度,进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制,严禁刑讯逼供、体罚虐待,严格实行非法证据排除规则。健全国家司法救助制度,完善法律援助制度。[47]会议指出了完善人权保障机制的具体方面,下面也将以此为依据进行阐述。

   第一,规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,切实解决执行难,制定强制执行法,规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。[48]2015年2月,中央全面深化改革领导小组会议、中央政治局常委会议审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》。最高人民检察院从2014年起连续4年开展规范司法行为专项整治活动,坚决纠正违法扣押冻结涉案财物等突出问题。[49]完善查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序,不仅是提高案件质量的重要体现,而且能够保护当事人合法权益,削弱了犯罪分子的再犯能力,增强了办案的社会效果和法律效果。

   第二,健全错案防止、纠正、责任追究机制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“健全错案防止、纠正、责任追究机制。”[50]十八届四中全会再次强调了这一要求,习近平总书记在该两次会议上也重申了健全错案防止、纠正、责任追究机制对于人权保障的重要作用。公安部于2013年6月5日发布的《关于进一步加强和改进刑事执法办案工作切实防止发生冤假错案的通知》要求深化错案预防机制制度建设,完善执法制度和办案标准,从源头上防止冤假错案的发生。最高人民检察院于2013年9月实施了《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》,该意见要求严把事实关、程序关和法律适用关,健全检察环节错案发现、纠正、防范和责任追究机制。司法部于2014年7月18日实施了《关于进一步发挥司法鉴定制度作用防止冤假错案的意见》,该意见要求全面加强司法鉴定管理,进一步规范司法鉴定活动。最高人民法院于2014年7月31日发布的《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》规定对定罪证据不足的案件应当依法宣告被告人无罪,确保无罪的人不受刑事追究。一系列文件的出台要求相关部门做好本职工作,在每一个诉讼环节严把质量关,将冤假错案的发生率降到最低。2013年至2017年9月,人民法院共依法宣告4032名被告人无罪。[51]

   第三,严格实行非法证据排除规则。非法证据排除规则能否有效适用与人权保障的程度具有紧密的联系,非法取证本身就是对人权尊严的严重践踏,必须通过严格实行非法证据排除规则来保障人权。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2017年6月27日实施了《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》,进一步明确了刑事诉讼各环节非法证据的认定标准和排除程序,明确了非法证据排除规则适用的对象,明确了非法获取的证人证言、被害人陈述以及实物证据的排除规则和当庭裁决原则。此外,最高人民法院于2018年1月1日实施了《人民法院办理刑事案件排除非法证据规程(试行)》,该规程针对非法证据排除程序适用中存在的启动难、证明难、认定难、排除难等问题,明确人民法院审查和排除非法证据的具体规则和程序。

   第四,完善法律援助制度。改革开放提高了我国的整体经济水平,但是局部地区经济发展不平衡也严重减缓了我国现代化进程。在刑事案件中,因经济能力限制犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的情况普遍存在。2017年10月11日,最高人民法院、司法部实施了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》,该办法要求在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西省(直辖市)开展刑事辩护全覆盖试点工作。试点工作办法扩大了案件的适用范围,细化了法律援助机构与法院之间的衔接程序,加强了对援助律师的权利保障,完善了对全覆盖援助的保障措施。党中央立足于我国经济与司法现状,提出完善法律援助制度以及不断提高法律援助工作水平的意见,在程序上保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利,是我国人权保障机制进一步完善的重要途径,也是改革不断释放红利的重要标志。

   (六)其他司法改革

   第一,以审判为中心的刑事诉讼制度改革。2014年10月,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定》提出要“推进以审判为中心的诉讼制度改革”,各地相继进行了改革试点。两高三部在2016年10月实施了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》,最高人民法院在2017年2月实施了《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》。最高人民法院自2017年6月起施行了三项规程:《人民法院办理刑事案件庭前会议规程(试行)》《人民法院办理刑事案件排除非法证据规程(试行)》和《人民法院办理刑事案件第一审普通程序法庭调查规程(试行)》。其在全国18个中级人民法院及其辖区部分基层法院开展试点工作,在总结试点经验的基础上,2018年1月1日修订并实施了新的三项规程。三项规程有助于解决庭审虚化、非法证据排除难、疑罪从无难等问题,有助于提高刑事审判的质量、效率和公信力。  

   第二,繁简分流程序、刑事速裁程序和认罪认罚制度。繁简分流体现了对司法规律的尊重,旨在实现繁案精审、简案快办。最高人民法院于2016年9月12日实施的《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》提出推进立案环节案件的甄别分流,完善送达程序与送达方式,发挥民事案件快速审判程序的优势,创新刑事速裁工作机制,等等。

   2014年6月27日,第十二届全国人大常委会第九次会议通过决定,授权最高人民法院、最高人民检察院在北京等18个城市开展刑事案件速裁程序试点工作。2014年8月26日,最高人民法院、最高人民检察院会同公安部、司法部实施的《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》明确了试点地区以及要求试点地区按照该办法制定实施细则。2016年9月3日,全国人民代表大会常务委员会通过了《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2016年11月16日实施了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》。该办法第12条、16条、17条、19条补充了刑事速裁程序的内容,将刑事速裁程序纳入认罪认罚程序中统一进行试点。截至2017年9月,251个试点法院审结认罪认罚案件6.9万件7.8万人,占同期全部刑事案件的42.7%。其中,适用刑事速裁程序审结的案件数量占69.7%,非监禁刑适用率达41.4%。[52]2018年10月26日修订的刑事诉讼法增加了“刑事速裁程序”和“认罪认罚从宽”的内容,把前述改革的成果用立法的形式固定下来。

   第三,智慧法院和智慧检务建设。2016年1月29日,最高人民法院信息化建设工作领导小组举行2016年第一次全体会议,最高人民法院院长、信息化建设工作领导小组组长周强主持会议并讲话,首次提出建设立足于时代发展前沿的“智慧法院”。[53]2016年2月22日,最高人民法院研究通过了《人民法院信息化建设五年发展规划(2016-2020)》和《最高人民法院信息化建设五年发展规划(2016-2020)》。2016年7月28日,最高人民法院印发并实施了《关于全面推进人民法院电子卷宗随案同步生成和深度应用的指导意见》。2018年4月28日,最高人民法院院长周强在全国法院第五次网络安全和信息化工作会议上指出:“人民法院信息化3.0版主体框架已经确立,以网络化、阳光化、智能化为特征的智慧法院初步形成。”[54]智慧法院建设实现了人民法院全业务网上办理、全流程依法公开、全方位智能服务。

2016年9月1日,最高人民检察院实施了《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》,(点击此处阅读下一页)

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