高一飞 陈恋:中国司法改革四十年变迁及其时代特征

选择字号:   本文共阅读 237 次 更新时间:2019-12-09 20:50:34

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高一飞 (进入专栏)   陈恋  
中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议于1984年10月20日通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》强调:“检察院要加强对经济犯罪行为的检察工作。”[7]该决定对这一时期的检察工作提出了具体要求。

   从1988年4月至1992年3月,全国检察机关共受理贪污贿赂案347989件,立案侦查184237件,其中万元以上大案41126件;查办县处级干部3200名,地局级干部163名,省部级干部5名;提起公诉80237名;共追缴赃款赃物折合人民币20.5亿元。[8]加强对经济犯罪的检察工作,为国家挽回了大量的经济损失,保卫了现代化建设的成果;打击了严重经济犯罪活动的嚣张气焰,维护了社会主义法制的尊严和社会安定。

   1996年3月17日,第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》修正案调整了检察权,取消了检察机关的免于起诉权,废除了检察机关的定罪权。

   (六)本阶段司法改革的特征

   这一时期的司法改革较多地体现了自发性和自下而上的特点,主要实现于系统内部的改革。[9]机构的恢复与重建,解决了机构不全无法有效开展法制工作的困境;加强立法工作并强调法律的落实,实现了司法作为解决社会纠纷手段应有的功能,保证了经济建设有一个健康良好的环境;法院内部改革,优化了法院内部结构,提高了办案质效;加强经济检察工作,维护了良好的经济建设环境;检察权调整,明确了检察机关工作方式,突出了法律监督职能。

   邓小平同志指出,加强社会主义法治的一个重要目的,就是促进改革的顺利进行,保证改革的健康发展,巩固改革的胜利成果。[10]为经济建设服务是这一阶段法制建设的重要目的。相较于1978年开始的以经济体制改革为核心的政治、社会、文化等方面的改革举措,这一时段的司法改革严重滞后于其他各项改革的建设、发展步伐。这种滞后性所带来的不同步使得司法改革与我国的经济、政治、文化、社会现状存在大量矛盾、冲突,也增加了后续司法改革的难度。

   十一届三中全会要求“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”[11],其实质是要求司法机关实现独立公正行使权力。中央虽然提出了要保持司法机关的独立性,但是这一阶段法制建设的侧重点明确,各种法律的颁布以及法院改革均是为了适应经济社会的发展,司法机关独立行使权力没有受到应有的重视,监督制约机制不够健全。严打中的快速审判程序和死刑复核权下放,导致了非理性程序的出现,容易产生冤假错案。后来证明为错杀而平反的滕兴善案、聂树斌案、呼格案,都是严打过程中制造的冤案。这一阶段的司法改革,主要是机制性改革,没有触及体制问题以及司法深层次问题,也没有建立完善的内外部监督制约机制,司法不公、冤假错案、司法腐败现象时有发生。


二、第一轮司法改革(1997-2007)

  

   这轮司法改革的时间跨度为1997年党的十五大召开之后,至2007年党的十七大召开之前。1997年9月12日,中国共产党第十五次全国代表大会上提出:“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权,建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设。”[12]为贯彻十五大的精神,1999年10月20日,最高人民法院出台并实施了《人民法院五年改革纲要》(简称“法院改革一五纲要”),对人民法院的组织体系、审判工作机制、法官队伍建设、经费管理体制等方面提出了具体的改革要求。2000年1月10日,最高人民检察院第九届检察委员会第52次会议通过的《检察改革三年实施意见》(“检察改革第一个三年改革意见”)提出了六项改革目标:强化法律监督的职能和作用;加强上级检察机关对下级检察机关的领导;全面建立主诉、主办检察官办案责任制;改革检察机关干部人事制度;改革检察机关内、外部监督制约机制;改革检察机关经费管理机制。

   2002年11月8日,江泽民同志在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告中提出推进司法体制改革。按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。[13]为落实十六大精神,2003年4月中央政法委向中央提出了《关于进一步推进司法体制改革的建议的请示》。同年5月,党中央成立了中央司法体制改革领导小组,全面领导和统一部署我国的司法体制改革。

   为落实十六大精神与党中央决策,2005年8月24日,最高人民检察院实施了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》(“检察改革第二个三年改革意见”),明确了在2008年以前应当完成改革和完善对诉讼活动的法律监督制度、完善检察机关接受监督和内部制约的制度、创新检察工作机制规范执法行为和完善检察机关组织体系、改革和完善检察干部管理体制、改革和完善检察机关经费保障体制这六个方面共36项具体的改革任务。2005年10月26日,最高人民法院印发并实施了《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》(“法院改革二五纲要”),明确了实现司法公正,提高司法效率,维护司法权威的改革目标。要求改革和完善诉讼程序制度;改革和完善执行体制和工作机制;改革和完善审判组织和审判机构;改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度;完善对审判权、执行权、管理权的监督机制;等等。

   时任最高人民法院院长的肖扬同志认为,我国司法根本问题是司法的地方化、行政化和非职业化。[14]这“三化”严重制约了司法机关独立公正行使权力。所以,这一时期的改革主要是针对这“三化”展开。

   (一)进行法官检察官职业化建设

   要保证法官检察官独立公正行使审判权检察权,首先就要加强法官检察官队伍建设,提高法官检察官整体素质,努力建设一支政治立场坚定、业务熟练精通、作风清正廉明的司法队伍,实现法官检察官职业化。

   法院一五纲要与检察改革第一个三年改革意见明确提出要加强队伍建设,提高人员素质。法官检察官职业化建设在这一阶段正式开启。为了解决法官检察官非职业化问题,全国人大常委会于2001年6月30日修改了《法官法》《检察官法》,修改后的《法官法》《检察官法》明确了采用严格考核的办法,按照德才兼备的标准,从通过司法考试并且具备法官检察官条件的人员中择优挑选初任法官、检察官。最高人民法院、最高人民检察院、司法部于2002年1月1日起施行了《国家司法考试实施办法(试行)》,我国正式确立了司法考试制度,为实现法官检察官职业化建设提供了保障。通过严格法官检察官的职业准入,强化法官检察官的职业意识,培养法官检察官的职业道德,加强法官检察官的职业修养,为司法改革做好了人才储备工作。

   (二)人民法院审判制度改革

   第一,改革审判方式。最高人民法院于1998年7月11日起施行的《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》,细化了当事人举证、法庭调查收集证据的规定,要求做好庭前准备相关工作,明确了庭审顺序、方式以及证据审查等问题。通过审判方式改革,确立了民事案件谁主张谁举证、刑事案件由公诉人承担举证责任的原则,法官从调查取证的义务中脱离出来,保障了法官审判的公正性。

   第二,建立“法官依法独立判案责任制”。由于这一轮改革针对的是司法的地方化、行政化和非职业化。法院改革的设计者们在通过统一司法考试努力解决非职业化的同时,试图向行政化开刀,其重要的表现是推行审判责任制。而法院二五纲要第26条规定:“建立法官依法独立判案责任制”“逐步实现合议庭、独任法官负责制”,试图从法院层级独立走向“审判庭独立”。在此基础上,最高法院于2002年7月出台并实施了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》,该规定要求除重大、复杂、疑难案件提交审判委员会讨论外,其他案件由合议庭自行解决。

   第三,死刑核准权收归最高人民法院。部分案件死刑复核权下放以后,因为个别法院在死刑案件事实、证据上把关不严,酿成了多起错杀案件,在社会上造成了极为恶劣的影响,动摇了人民对法治的信心。因此,最高人民法院于2007年1月1日起施行的《关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》规定,死刑除由最高人民法院判决的以外,各高级人民法院和解放军军事法院依法判决和裁定的,应当报请最高人民法院核准。

   第四,完善人民陪审员制度。十届全国人大常委会第十一次会议于2004年8月28日实施了《关于完善人民陪审员制度的决定》,最高人民法院和司法部于2004年12月13日联合出台并实施了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》以及2005年1月6日,最高人民法院实施了《关于人民陪审员管理办法(试行)》,新的规范为人民陪审员在法庭审判中起到更客观公正的作用打下了良好的基础。人民陪审员制度既是一项重要的司法制度,也是一项重要的民主制度。

   (三)检察体制机制改革

   第一,实行主诉检察官办案责任制。针对部分检察机关和检察人员执法主体不明、责任不清、错案追究不力的现象,最高人民检察院经过全面调研并进行充分论证之后,于1999年5月27日施行了《关于试行主诉检察官办案责任制的工作方案》,在北京、上海、广州等十个省市进行主诉(办)检察官制度的试点工作。到2004年12月,全国90%以上的检察机关都实行了主诉(办)检察官制度。[15]主诉检察官办案责任制改变了我国检察机关办案机制,增强了检察官对于个案办理的独立性和责任心,提升了案件办理质效。

   第二,改革检察机关内、外部监督制约机制。检察机关是法律监督机关,必须解决“谁来监督监督者”的问题。检查机关必须高度重视对自身的监督,不仅要自觉接受外部监督,而且要切实强化内部监督,防止权力的滥用和腐败。首先,1998年10月21日,最高人民检察院颁布实施了《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》,最高人民检察院于2004年6月24日重新颁布并实施了《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制约的若干规定》,对内部监督进行了规范。

   其次,实行人民监督员制度。2003年10月,最高人民检察院实施了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》,决定在10个省(市、区)开展人民监督员试点工作。根据最高人民检察院的统一部署,截至2004年2月,已有10个省级院、105个地市级院、510个县级院共计625个检察院进行了人民监督员试点工作。从机关、企事业单位、社会团体等选聘人民监督员4925名。[16]

最后,推行检务公开制度。最高人民检察院于1998年10月实施了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》,高检院于1999年1月4日实施了《人民检察院“检务公开”具体实施办法》,要求检察机关深化检务公开;1999年4月6日高检院实施了《关于建立检察工作情况通报制度的通知》,要求各省级检察院建立新闻发言人制度;2001年3月5日,最高人民检察院公诉厅实施了《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》,要求对存在较大争议且在当地有较大社会影响的不起诉案件公开审查;最高人民检察院于2006年6月实施了《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》,(点击此处阅读下一页)

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