12月3日财政部公布《中华人民共和国消费税法征求意见稿》，把税收法定的进程进一步推向高潮。2019年我国税收立法驶入快车道，7月16日土地增值税法公开征求意见，8月26日资源税法正式颁布，11月28日增值税法公开征求意见，12月3日消费税法公开征求意见。按照中央关于深化财政体制改革的要求，2020年前中国应全面落实税收法定原则。中国现行18个税种已有一半完成立法任务，税收法定快速推进值得肯定。
税收必须法定
我国的消费税自开征以来一直受到诟病，很多问题亟待解决。一是消费税在一个税种名下派生出16大类38种产品的子税目，种类繁多，税率不一，征收规则复杂。二是财政部任意增加子税目，任意调整税率，被称为“任性的权力”。三是许多征收标准已经过时，甚至是不符合当前新时代社会发展的要求，应该在税制改革中清除。因此，本次消费税的立法，公众对其改革的期待十分强烈。
消费税最大的问题是职能部门的“权力任性”。按照现行的《消费税条例》规定，国务院的职能部门（财政部）无须获得全国人大批准即可随意向某类产品开征消费税。2015年1月26日财政部下发行政通知，对电池和涂料开征消费税。理由是此两类产品生产和消费过程造成污染，征税是为了抑制生产和消费。实际上，几乎所有的有形产品生产过程都产生污染，制药、化工、造纸、纺织等行业尤甚。决策者有没有科学论证过为什么只对电池和涂料开征消费税？而为什么税率是4%呢？
在这次立法中，可能仅仅是为了达到征收环节下移的要求，立法者信手拈来，征求意见稿就增加了一个子税目“豪华汽车”，并将其征收环节设置到了零售环节。政策制定部门的随意性可见一斑。而最著名的一件事，就是2014年底到2015年初的45天内，财政部三次上调成品油的“任性”行为（详见拙文《消费税应立法，限制财政“任性”扩张》）。
此次消费税加速立法，符合公众对税收法定、约束财政任性扩张的期待。
遗憾的是，这次国务院职能部门（财政部）仍然握有税收调整的大权。《征求意见稿》设置了对国务院的授权条款：“第二十条 国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案。”据此，消费税的实际调整权力还在国务院职能部门。
按照税收法定原则，2015年修订的《立法法》第八条第六款规定：“下列事项只能制定法律:（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。税收法定的基本要求就是由全国人大以立法形式确定税收的基本要素，理应包括税率、征收对象、征收方式等等。如果政府认为需要调整，全国人大完全可以及时处理政府提交的议案。全国人大常委会每两个月开一次会议，完全有时间处理税收的调整方案。不得不说，此征求意见稿第二十条不仅违背税收法定原则，违反《立法法》，还充分表现了部门利益法制化的恶劣性。
党的十八届三中全会决议中对立法工作做出总体要求：完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。次年的十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出法治建设存在的问题：“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。”时过五年许，我们还能在立法过程中看到这么明显的部门利益问题，不得不引起多方重视。笔者认为《征求意见稿》第二十条应该改为：“国务院可以实施消费税改革，调整消费税的税目、税率和征收环节，方案报全国人民代表大会常务委员会批准。”消费税改革，税收要素调整必须由全国人大决定，这一点不容置疑！
取消不合理税负
消费税以特定商品为征税对象，以抑制该商品生产和消费的负外部性为目的，其中包括两类：一是抑制有害消费，如对烟草征税就是希望能抑制烟草消费，减少烟草对人体的伤害；二是抑制奢侈消费和铺张浪费，如高尔夫球和球具的消费税，决策者认为高尔夫是一种奢侈性消费，应予抑制。时代在发展，消费者的消费能力和观念都在发生变化，抑制诸如高档化妆品、贵重首饰、高尔夫、高档手表等的“高端消费”，实则是抑制公众的消费升级，抑制人民追求美好生活的愿望，是决策者一厢情愿的“强迫性关爱”。习近平在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”2018年9月20日，《中共中央、国务院关于完善促进消费体制机制，进一步激发居民消费潜力的若干意见》公布，要求“顺应居民消费提质转型升级新趋势，依靠改革创新破除体制机制障碍，实行鼓励和引导居民消费的政策......不断满足人民日益增长的美好生活需要。”消费税改革应紧跟国家的战略意图，为人民消费升级清除制度障碍。
消费税征税对象有十五类产品，其中“烟、酒、油、车”占了绝大部分。2018年“烟、酒、油、车”的消费税收入占总收入的98.85%，其它十类产品如高档化妆品、贵重首饰、鞭炮焰火、高尔夫球和球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、电池、涂料等的消费税合计约120亿元，仅占消费税总收入的1.15%，对财政收入的贡献可以忽略不计。根据公共政策成本效益分析的基本原则测算一下，此十项税收的征管成本应包含税务部门对此税种设立的征管机构、征管人员，配套的执法组织等等的运行成本，还包括纳税企业的纳税成本，最后还要考虑征纳双方产生争议造成的社会成本。有理由相信，此十项消费税带来的总体征管成本与其收入相差不会太大，也就是说，这样的税收于政府收入无益，于社会总体利益是得不偿失的。立法者应考虑将上述十项消费税取消。
有时候以抑制生产、减少污染为目的税收，可能会有适得其反的效果。以铅蓄电池行业为例，财政部、国家税务总局2015年1月下发的《关于对电池涂料征收消费税的通知》（16号文）规定，自2016年1月1日起对铅蓄电池征收4%的消费税。征税前，超过80%产销量的骨干企业已经实现环保改造，铅排放得到控制。消费税开征后，符合环保规范的企业成本上升，而非法生产企业不仅不用缴税，非法排污，而且它们以低价冲击市场，令规范企业收益下降。这是典型的“劣币驱逐良币”。开征消费税的另一个恶果是，国内的铅蓄电池企业出口竞争力下降，外汇收入锐减，开征第一年我国电池产品出口额同比下降3.21%。近年更是出现了工厂外迁东南亚的势头。是否可以这么推断，电池消费税是行业困局、环境压力的推手呢？毫无疑问，这类消费税应该即刻停征！
消费税应该立法限定其用途
消费税的每一项子税目都有明确的征收目的。烟草消费税就是为了抑制烟草生产和消费，保护人民身体健康。对木制一次性筷子征税，就是为了抑制公众使用，保护环境。有法治传统的国家一般在开征新税种时，要具体说明征税目的，以及限定税收的用途。我国的税收立法一般都没有立法目的条款，但由于消费税都有其特殊目的，笔者建议在立法中加入对该项税收收入使用情况的要求，比如烟草消费税的收入应该用于限制吸烟的政策推广、补贴医疗支出等等。如有可能，还应要求财政部门向人大汇报预决算时，对支出情况、征税效果作出专项说明。
税制改革应以减轻社会税收负担为基本诉求，平衡政府财政收入与征纳成本后，考量政府、社会、企业、个人的得失，以社会利益最大化为依归。
本次消费税立法几乎完全平移了《条例》，没有体现出对消费税改革的意图，如果立法通过，不会改变消费税的征纳现状、没有改变央地间税收分配关系、没有改变消费调控的政策意图。即便如此，这一轮税收立法旨在弥补财税体制的制度缺陷，我们不期待立法过程中解决所有问题，只要我们走在依法治国这条路上，再多的问题都能解决，国家治理体系和能力的现代化就不再是空谈。
作者：赛意企业研究所研究部主任，武汉大学财税与法律研究中心客座研究员
