何哲:新信息时代中央地方职能与纵向治理结构变革趋势探析

选择字号:   本文共阅读 302 次 更新时间:2019-12-07 17:32:03

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何哲  
在一线政府强化公共服务总体供给和精细化能力。

   (一)中央政府将进一步强化统筹决策和社会基础保障体系建设

   在国家层面,中央政府的核心职能一般包括三大类。一是对外职能,包括主权保护和外交等。二是宏观统筹能力,包括整体宏观政治、经济、社会、文化、生态建设,以及教育、民生等等领域的决策与建设,以及为了保障以上决策形成的统筹的数据资源体系。三是建立整个社会的秩序和基础设施以及社会保障体系,包括法律体系的建立,全国范围内公路、交通、水利、通讯、网络等基础设施的建设和社会保障体系的建设。

   在新信息时代,以上的几个方面会得到不同程度的加强。特别是在宏观统筹能力和社会秩序与保障能力方面,将会得到根本性的改变。对整个社会全局性信息的直接掌握,和对每一社会个体信息的精准把握,将会赋予中央政府更为有效的公共决策能力。中央政府可以更高效、更精准的做出公共决策。并且这种决策不仅是针对全国范围的,也可以针对某一具体区域。因为中央政府同样掌握某一大范围区域的具体信息。而以前是由相对高级别的地方政府掌握。因此,中央政府将会在精准制定公共政策方面,产生实质性的加强和能力提升。并很大程度上替代原先由高级别地方政府做出决策的职能。

   在社会秩序和保障方面,中央政府将更有效调动内部资源,建立国家范围内的更坚实的制度基础和社会保障体系。这包括更加完善的法律体系,进一步构建全国统一的制度体系,打破区域保护主义,构建统一的政府公共行政服务供给体系。利用更有效的信息收集系统,预测公共安全危机,打击犯罪,建立更为安全的社会秩序。利用更大程度上的全域资源,负责国家骨干基础设施的进一步完善,包括高速公路、铁路、网络体系等。同时,社会保障体系也将进一步由中央政府统一规划,打破原先的区域不平衡。利用互联网体系,打破原先基于户籍基础上的社会保障属地化管理机制。从而实现全域范围内的社会保障均等化[5]。

   为了保障以上的实现,中央政府应致力于建立全国统一的数据管理体系和人工智能体系,从而实现整个社会基于公共利益目的的数据共享和可达利用,实现内外部透明,当前正在建设的全国统一的政务服务平台就体现了这样一种发展趋势[6]。

   (二)一线政府将进一步加强政策执行与精准化公共服务供给能力

   对于一线基层政府而言,将改变原先小而全的架构,致力于实现三个主要功能。第一个功能是强化对中央政策的执行能力。由于中央政府将加强全局性的政策制定,因此,一线政府将主要精力放在落实上。这就需要构建一个面向执行的有效的一线政府。例如,利用信息技术加强内部的运作效率。加强一线执法人员的比重和力量,减少行政官僚人员。加强执行部门的力量和资源供给,减少决策性、文牍性部门的规模和资源。

   第二个主要功能则是强化针对每一区域范围内公民的精准公共服务能力。利用大数据体系,建立针对域内每一公民的公共服务档案和公共服务精准供给系统[7]。这一档案的目的不是原先公安系统处于治安考虑的管理需要,而是如同各种服务部门的客户关系管理系统(CRM)所建立的客户需求分析和服务档案。这种档案是建立在全国统一的数据平台的基础上。然而,在使用上有所区别,中央政府使用是基于十几亿数据基础上的统筹决策。而地方政府则是基于数万乃至百千万级别上的精准公共服务。所有的一线公共服务软硬件资源,如学校、医院、公交、图书、运动场馆等都要以次为建设依据。

   第三个方面,则是逐渐加强公民对一线政府的政治参与。这种政治参与既是改进公共服务精准化的需要,也是加强民主建设历史趋势。这种参与应该从最基层的自治性组织开始,逐层上升,逐渐引导公民参与到一线政府的政治建设之中。

   可以看出,在新信息时代,中央地方关系将由于信息能力的强化,真正逐渐形成一种中央统筹和保障,地方落实和精准化的有效的分工体系。减少了传统时代,由于信息能力低下导致的综合性功能的层层重叠。


五、新信息时代国家纵向行政结构的优化

   从结构来看,中央—地方职能的优化,势必形成纵向结构的优化。具体而言,一种可能的趋势是将由传统的稳固的逐层放大的金字塔结构,逐渐变为两头强,中间支撑的哑铃型结构(图1)。

  

  

  

 

    

   在上层,形成了一个通过国家范围内统筹的数据信息体系支撑的强有力的中央政府,能够基于落实到个体的精确数据,做出高效的精准宏观政策。并利用强大的全域范围内的各种资源,构建国家范围内的有效的制度、基础设施和保障体系。

   在基层,则形成了利用数据体系,加强执行力量和公共服务精准供给的有效的一线政府。一线政府成为中央政策的最终执行者,并通过吸纳基层民主参与的方式,形成稳固的基层政权。具体而言,就是强化县(市)、乡镇一层。

   而在中间层面,原先中间层面政府的各项职能将由于上下两端政府的做大做强而逐渐调整,形成一个主要以信息传递和较大范围内的政治与政策监督为主要任务的功能组织,为两端政府提供有效的支撑,实现上下政府的有效连接和政策传递和执行。

  

六、结论


   各级政府的关系问题历来都是极为复杂的。然而,网络、大数据、人工智能等新信息技术的出现,提供了在新时代建立一个避免功能和结构堆叠的高效精简清晰的政府职能与结构分布的可能。本文对这一趋势进行的分析,认为总体的态势是从逐层堆叠的金字塔群结构形成两头强的高效结构。中央政府侧重于加强宏观统筹和精准决策并建设完备的法律、基础设施和社会保障体系。而一线地方政府则加强政策执行能力,精准公共服务能力和促进政治参与。中间层面的政府将逐渐减少其以上职能而侧重于信息传递和政治与政策监督。最终,通过信息体系的建设形成理想的政府职能分布。当然,这只是在宏观结构上上,对于具体领域的政府职能内容,则需要进一步的分析和实践中的探索。本文只是抛砖引玉,希望更多学者对这一问题给予关注。

  

原文发表于《电子政务》,2019年第12期。


  

   参考文献:

   [1][美]道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海:上海人民出版社,1994:80-97.

   [2]何哲.网络文明时代的人类社会形态与秩序构建[J].南京社会科学,2017,(4):69-79

   [3]王振海.网络公共领域对公民意识培育的影响[J].人民论坛,2013,(29):44-46

   [4]王猛.政府3.0与治理变革:韩国的经验及其对中国的启示[J].云南社会科学,2016,(4):13-18

   [5]杨燕绥、妥宏武.基本养老保险全国统筹需统一社会保险公共服务平台[J].中国人力资源社会保障,2017,(11):32-34

   [6]尚丹. 《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》解读[J]. 信息系统工程,2018, (10):12-15.

   [7]李雪松. 大数据推进城市公共服务精细化的逻辑解构[J]. 电子政务,2018, (5):93-100.

  

  

  

  

  

  

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