周琪:论特朗普的对华政策及其决策环境

选择字号:   本文共阅读 1328 次 更新时间:2019-11-30 13:46:15

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周琪  
(17)因此,特朗普在大选中关于自由贸易的激烈言论实际上并没有过于偏离共和党的主流观点。

   贸易逆差被特朗普视为国内制造业丧失就业岗位的主要原因。关于贸易逆差与就业岗位的相关性,2016年美国的一项研究发现,1999年至2011年自中国进口产品的增长使美国失去了240万个就业岗位,其中98.5万个就业岗位是制造业的岗位,占这一时期失去的所有580万个就业岗位的约17%。(18)2017年发表的另一项研究也得出结论:2000年至2010年,制造业失业率的大约13.4%是由贸易造成的,但也发现最近几年制造业将近88%的工作岗位的丧失是由于劳动生产率增长所带来的。(19)换言之,贸易逆差虽然是造成美国制造业空心化的原因之一,但并不是主要原因。

   特朗普在贸易政策上的观念带来了自1934年以来美国自由贸易传统的急转弯。特朗普的贸易政策建立在基本执政理念之上,即“美国优先”。“美国优先”本质上就是美国贸易优先、美国就业优先、美国经济优先。虽然特朗普的贸易政策也带有自由贸易的标签,但更强调“公平贸易”,他口口声声要求的东西实质上是用美国利益和标准来衡量的所谓“公平贸易”。他持有某种重商主义的观念,认为出口多、进口少是一国经济健康的标志,实际上是把各国之间的经济交往看作零和游戏。由此,凡是危及美国贸易和就业的国家都被视为对美国利益的危害国,甚至包括日本、韩国和德国等盟国也要以此来衡量,而给美国带来最大贸易逆差的中国则更被视为美国经济增长放缓的罪魁祸首。

   2017年3月1日,特朗普就职不到一个月,他的政府就向国会提交了一份《总统2017年贸易政策日程》(The President's 2017 Trade Policy Agenda),特朗普的贸易政策在这份报告中显示得淋漓尽致。

   该文件说,美国贸易政策的总目标和基本原则将是“以对美国人更自由更公平的方式扩大贸易”。“美国在贸易方面的每一项行动都将旨在促进经济增长,促进创造美国的就业,促进与贸易伙伴的互惠互利,加强我们制造业基础的自卫能力,扩大农业和服务业出口。”这些目标可以通过侧重于双边谈判而不是多边谈判来实现,并且在目标未实现时还可以通过重新谈判和修订贸易协定来实现。美国不应为了获得地缘政治优势而对其在全球市场中遇到的不公平贸易做法视而不见。(20)特朗普政府认定,不公平贸易的形式是国外政府补贴、窃取知识产权、操纵汇率、国有企业的不公平竞争行为、违反劳动法、使用强迫劳动等。全球经济的重要部门和重要市场因这些不公平做法而受到扭曲。(21)在美国看来,这些都是中国的所作所为。

   在2018年2月发布的《特朗普自由、公平与互惠贸易政策日程与年度报告》(Trump's Policy Agenda and Annual Report for Free,Fair,and Reciprocal Trade)中,特朗普政府又明确提出了贸易政策议程的五大支柱:(1)通过确保经济安全支持美国的国家安全;(2)加强美国经济,让所有美国人都受益;(3)谈判达成更多使美国人实现繁荣的贸易协议;(4)执法和捍卫贸易法,以使不良行为者不再利用美国;(5)改革世界贸易组织,为所有国家推广有效的市场规则,扩大贸易和增加财富。(22)

   文件承认,自20世纪80年代后期以来,美国加入的各种贸易协定,包括NAFTA、WTO的乌拉圭回合协定以及中国加入的WTO议定书,共同创建了一个全球化的框架,建立了管理美国贸易和投资的规则和条件。多年来,美国一直相信,这一制度将为美国工人和企业带来更强劲的经济增长和更大的机遇。但是,自中国加入WTO之前的最后一年,即2000年以来,美国GDP增长放缓、贸易逆差加大、就业增长缓慢、制造业就业人数大幅度减少。数据显示,2000年美国制造业贸易逆差为3170亿美元,2000年为6480亿美元,增加了100%;2000年1月,美国的制造业就业人数为1728.4万人,这一数字与20世纪80年代初大致相等。但是到2017年1月6日,美国制造业就业人数仅为1234.1万人,失业人数接近500万;1984-2000年,美国工业生产增长了近71%,但是2000-2016年,美国的工业生产增长不足9%;美国与中国商品和服务的贸易逆差从2000年的819亿美元猛增至2015年(可获得此类数据的最后一年)的3340亿美元,增幅超过300%。(23)特朗普政府把美国经济出现的上述问题全都归咎于中国的贸易行为和全球贸易体系而且得出一个结论:目前的全球贸易体系对中国是有利的,但是从2000年起,它并没有给美国带来同样的好处。总之,特朗普政府发现,美国在全球市场上处于不公平的劣势,因此现在是制定新的贸易政策的时候了。

   《总统2017年贸易政策日程》报告被看作“对美国原有贸易政策的中断”,表明如果WTO的裁决“侵犯”了美国的主权,美国就可能忽略这些裁决。康奈尔大学贸易政策教授埃斯沃·普拉塞德(Eswar Prasad)对此批评说,“如果特朗普政府贯彻此文件的建议,这将对美国帮助建立的跨国贸易体系构成沉重打击”,“如果美国决定放弃,WTO将失去贸易决定的效力和可信度”。(24)彼得森国家经济研究所高级研究员查德·鲍恩(Chad Bown)指出,美国对世界贸易规则的批评可能最终导致一个没有规则的全球体系,“一旦我们退出并说世贸组织规则意味着我们被允许做的事情有更多的灵活性,那么我们可以百分之百地肯定,其他国家也会开始这样做。这将最终破坏美国的制度,并将对美国出口商产生巨大影响”。(25)

   在特朗普贸易理念的指导下,贸易成为特朗普政府关注的中美关系中的一个最重要领域。冷战结束以后,贸易问题始终是中美之间存在争执、有时是严重争执的重要问题。美国对中国的“301调查”或威胁打贸易战,从1991年起到特朗普政府之前,已经有五次。虽然对中国窃取知识产权、操纵货币汇率等指责从来都不绝于耳,但在20多年的时间里,这些问题都会以相互妥协的方式来解决。而到了特朗普政府时期,贸易却成为中美之间矛盾最集中的领域,因为特朗普宣称,他的总统任期的目标就是“让美国再度伟大”,而追求此目标的方法就是“美国优先”。在贸易领域里的“美国优先”以要求“公平贸易”的形式表现出来,而这些“不公平”贸易的行为都被认为是由于“结构性”和“制度性”问题造成的。特朗普政府接连发起根据贸易法“337”“232”和“301”等条款进行的调查,而以201条款为基础的调查则是16年来的第一次。

  

   三 美国对华基本判断发生重大变化

  

   特朗普发动的对华贸易战与其对中国的战略判断相契合。在特朗普对华进行国事访问后一个月,其政府就于2017年12月发表了《美国国家安全战略》报告,以后又在2018年1月发表了《美国国防战略》报告。这两份美国对外战略和国防战略的指导性文件都把中国和俄罗斯并称为“修正主义的竞争者”,声称“它们挑战美国的实力、影响和利益,试图侵蚀美国的安全和繁荣。它们决心使经济更不自由,更不公平,发展它们的军队,控制信息和数据,以压制自己的社会,扩大自己的影响”。(26)《美国国防战略2018年概要》更是认为:“国家间的战略竞争,而不是恐怖主义者,现在成为美国国家安全的主要担忧……随着中国继续其经济和军事优势,并通过一个全国性的长期战略扩大其权力,它将继续推行军事现代化计划,旨在近期寻求印太地区的区域霸权,在将来驱逐美国,实现全球领先。”(27)

   美国卡内基和平基金会资深研究员迈克尔·史文(Michael D.Swaine)在《外交》杂志上撰文对特朗普政府的两个文件进行了公开批驳。他比较了2015年奥巴马政府的《美国国家安全战略》报告和2017年、2018年特朗普政府的《美国国家安全战略》报告与《美国国防战略》报告,指出了两者之间根本的差别。2015年报告明确表示:“美国欢迎一个稳定、和平、繁荣的中国的崛起。我们寻求与中国建立建设性关系,为两国人民带来利益,促进亚洲和世界的安全与繁荣……虽然会有竞争,但我们不认为对抗是必然的。与此同时,我们将坚决主张中国遵守国际规则和规范,同时从实力地位出发来管理竞争。”(28)史文认为,与奥巴马的美国战略声明不同,特朗普政府的文件忽视了中国是区域或全球稳定与繁荣的潜在贡献者,亦是共同的全球和地区安全问题的可能合作者。美国及其盟国在过去几十年中与中国合作所产生的好处完全没有得到承认。(29)

   史文在几个月后发表的另一篇文章《美国承担不起妖魔化中国的后果》中说,“美国和中国长久以来友好的建设性的交往记录正在以惊人的速度瓦解”,“就美国的情况而言,推动这种动态最明显的做法是过度批评的、常常是敌意的美国权威性战略文件,诸如最近发布的《美国国家安全战略》和《美国国防战略》报告、资深美国官员的类似声明以及经济政策的转变”。(30)在这些文件问世之后的一个阶段,美国的战略家和学者们似乎在特朗普政府对华政策面前集体失声时,史文成为少数最畅言无忌地批评特朗普政府对华政策之人,指出这样的对华政策是对包括美国在内的所有各方的严重伤害。

   如果说特朗普政府的《美国国家安全战略》报告和《美国国防战略》报告充满了对中国的偏见,对中国做出了完全负面的描述,否定了过去20年来美国的对华政策,那么2018年10月初美国副总统迈克·彭斯(Mike Pence)在哈德森研究所的讲话则充满了对中国的无端指责。上述政策文件和讲话包含了美方一些令人震惊的判断,其中一些判断是对20世纪70年代以来至特朗普上任前美国对华政策基本判断的颠覆。假若在过去20年中美国持有这般对中国的看法,中美关系迄今的发展便是根本不可能的;假若这些看法是当前美国决策者持有的关于中国的真实想法,中美近年来不断谈论的努力建立两国之间的互信也只能是奢谈。

   有人说,上述两份美国政府战略报告是出自美国较低级官员之手,而且在报告发布后,前一份报告的执笔人很快从政府离职,因此这些报告不能完全代表特朗普总统的个人主张。按照这个逻辑,作为副总统的彭斯的讲话就不可能背离特朗普总统的立场。正因如此,彭斯的讲话才更加令人担忧:特朗普政府发动的对华贸易战是建立在对中国的全面战略评估之上,是为了达到其战略目标而采取的应对措施,这似乎也表明美国难以在贸易问题上对中国做出让步。事实上,彭斯的这篇讲话也令许多建制派人士感到震惊,他们指出,这篇演讲只是把美国对中国的各种指责简单地拼凑在一起,既缺乏证据也没有逻辑。(31)

   实际上,美国国内也有一些更理性的政治家,例如曾积极致力于推进中美经贸关系的美国前财长亨利·保尔森(Henry Paulson)等人。保尔森2018年11月7日在新加坡的演讲可能代表了美国两党建制派共有的对中国的判断,而这些判断才真正令人担忧和值得深思。这些判断包括:(1)中美之间存在大量问题和分歧,即使在经济领域,挑战也不仅仅局限于贸易问题,但在特朗普政府之前这些问题和分歧都没有得到正视;(2)如果中美两国不能达成共识以解决当前的争端,会存在“经济铁幕”降临世界经济的风险;(3)美国有许多有影响力的人物主张美中两国经济“脱钩”,尤其是在与科技相关的贸易和投资方面;(4)美国人越来越相信,中国是与美国同一级别的竞争者,正推行有敌意的对美政策,并对美国构成战略挑战;(5)一个正在形成的共识是,中国不但对美国是个战略挑战,而且中国的崛起已经损害了美国的利益;(6)中国共产党第十九次全国代表大会之后,中国有意识地向发展中国家推行自己的发展模式,通过“一带一路”等计划把中国的发展模式和各种标准推广至其他地区。(32)

上述判断不仅显示了当前美国共和、民主两党形成的对华新共识,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》2019年第3期

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