曾祥华:论食品安全企业标准的法律性质和法律效力

选择字号:   本文共阅读 98 次 更新时间:2019-11-20 07:34:04

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曾祥华  
而且标准制定的目的也不同,国家、地方政府(部门)制定食品安全的目的是为了公共利益,为了人民的人身健康、生命安全,也为了和谐稳定的社会秩序,以标准规范社会主体即食品生产经营者的行为。而企业制定标准,或许是迫于法律规定、主管部门要求,惧怕处罚。但是,进入市场经济之后,企业为了在激烈的市场竞争中生存、发展,采取以质取胜的策略,以求立于不败之地。为此,一些规范的大强企业不惜花费巨大代价投入科技研发,提高本企业的技术水平,生产更加优质的产品,提供更高质量的服务,并在此基础上制定更加严格的标准。食品企业制定(更加严格的)标准,客观上会更加有利于保障消费者的生命健康,给社会带来福利,但是其主观上是为了企业的个体利益。企业员工遵守标准除与企业目的的一致性之外,还有惧怕违反企业标准操作会受到企业处罚的成分。当然,不排除企业标准经采纳上升为地方标准、国家标准的可能。总体上来说,国家标准和地方标准是一种“他律”,而企业标准是一种“自律”。

  

   三、食品安全企业标准的法律效果分析

  

   按照《食品安全法》的规定,食品安全标准都是强制性标准,因此,食品安全企业标准也具有强制性,然而“强制性”是一个大词,食品安全企业标准所产生的法律效力与国家标准、地方标准的法律效力不可能完全相同。伍劲松博士认为,食品安全标准是非正式法源,法律授权明确,制定过程公开,具有规范行政机关和行政相对人行为的一般性制度的功能。8这种结论都不能适用于食品安全企业标准。

   (一)食品安全企业标准的行政法律效果分析

   宋华琳博士指出,违反食品安全标准,会受到没收违法所得等行政处罚,并承担相应的民事和刑事法律责任。9这种说法倒是与《食品安全法》的规定相吻合。另外,《食品安全法》规定了企业标准备案制度,备案的企业标准可以作为食品安全监管部门检查和处罚的依据。

   但是,食品安全企业标准毕竟不同于国家标准和地方标准,笼统的结论是不能普遍适用的,必须针对不同情形分别处理。

   在没有国家标准和地方标准的情形下,企业标准是企业生产经营的唯一标准,也是衡量企业产品(食品、食品添加剂、食品相关产品)质量的标准,一般来说,食品安全监管部门进行检查监督和行政处罚要以此为依据。但是,违反了企业标准即产品低于、劣于企业标准自然应当受到行政处罚,但是,如果符合企业标准是否就可以免于行政处罚呢?如果企业产品符合国家标准或地方标准,一般说来,可以免于行政处罚,行政处罚也失去了依据。在没有国家标准和地方标准的情形下,企业标准是否具有与国家标准或地方标准同等的效力呢?回答应当是否定的。现实生活中企业生产的技术水平和自律自觉性各不相同,企业标准千差万别,水平不一,各种企业标准都有可能出现,尽管法律要求食品安全企业标准必须备案,但是,备案机构的水平和人力不一定能够进行实质性审核,法律也没有明确备案审查是形式审查还是实质性审查,各地的实际做法也不一致。根据有的学者总结,企业标准通常存在以下问题:不正确使用食品原料和食品添加剂,指标设定、试验方法选择缺乏科学性,评审专家组成不合理、专家评审水平有限,修订迟滞。10根据有的实务工作者的总结,企业标准除了赶超型、先进型、适用型、合格型等类型之外,还存在淘汰型、无效型、落后型、伪劣型、失效型、随意型等类型的标准,11对于后面几种不规范、发挥不了标准应有作用的标准,如果作为行政检查和行政处罚的依据,根本无法实现行政监管的目的,达不到提高水平生产经营水平及保障食品安全的目的。以这些类型的企业标准为依据,只会让企业逃脱应有的监督和处罚,并且使消费者的生命健康受到不应有的损害。

   在有国家标准、地方标准的情况下,国家鼓励企业制定严于国家标准、地方标准的企业标准。现在的问题是,在这种情况下,食品安全监管机构对相关企业进行监督检查和行政处罚以什么为标准?按照《食品安全法》的规定,备案的企业标准是行政处罚的依据。尽管法律规定必须执行,但是,这里还有一个合理性问题。这种规定有其合理的一面。企业标准是企业自愿制定的,企业标准经过企业向相关部门备案,如果经过备案而不执行,企业标准就失去了其严肃性和“标准性”。企业标准虽然超过了国家标准或地方标准的要求,给企业增加了义务和责任,自我加上了更大的压力和更重的负担,但是,企业因此赢得了声誉,其产品赢得了更多消费者的信赖,也给企业带了更多的超额利润(当然,也不排除“劣币驱逐良币”的可能)。有得必有失,根据权利义务一致性原则,对企业来说是公正的。但是,该规定也有其不合理的一面,“国家鼓励”企业制定严于国家标准或地方标准的企业标准,目的是提高全社会的产品质量,给消费者提供更加安全放心的食品,提高整个社会的健康水平,然而,这种“鼓励”的客观结果却适得其反。前述企业得利的一面是市场竞争的结果,是一种客观上的“市场”激励,而不是政府鼓励。如果企业违反了严于国家标准或地方标准的企业标准,反而要受到行政处罚。其结果根本不是“鼓励”,恰恰是“惩罚”。“国家鼓励”停留于法律条文的字面上,而实际做法却恰恰相反。反观那些制定等于国家标准或地方标准的企业或者不制定企业标准的企业,只要执行了国家标准或地方标准遇到检查就无疑能够过关,根本不会受到行政处罚。与市场上的优胜劣汰相反,在行政处理上却是劣胜优汰。

   实际生活中不排除还有一种情形,即在有国家标准或地方标准的情形下,企业制定了低于国家标准或地方标准的标准,当然,这种企业标准在一般情况下不会被通过,但是由于前述备案机构的精力和水平的原因,不排除这种企业标准有蒙混过关的可能。在“德清县莫干山蛇类实业有限公司诉浙江省食品药品监督管理局药品行政监督案”(以下简称“德清案”)中,原告提出其制定了企业标准并经备案,其产品符合该标准。但企业标准中关于汞含量的限量指标要求不符合国家标准。这种企业标准当然不能作为行政监督检查的标准,也不得作为是否处罚的依据。因为在食品安全领域,国家标准和地方标准都是强制性标准,而不是推荐性或者任意性标准。

   (二)食品安全企业标准的民事法律效果分析

   很多学者谈到技术标准包括食品安全标准的“预先决定效应”(外部法律效果)。原因是法院在专业性、技术性方面不如行政机关,行政机关制定的标准对法院有一种直接拘束力。还有一个原因是现代社会生活的步伐加快,科学技术发展一日千里,技术风险、生活风险加大,事先很难预测。而行政机关制定的标准此时便成为一个有效的尺度。法院即使在民事审判中往往也尊重行政机关的判断,借此公法跨越自己的领域进入私法空间。12最高人民法院的司法解释也表明了类似的立场。问题是这种效果真的及于食品安全企业标准吗?

   1.食品安全企业标准与违约责任

   最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件的的司法解释》第5条规定:“消费者举证证明所购买食品、药品的事实以及所购食品、药品不符合合同的约定,主张食品、药品的生产者、销售者承担违约责任的,人民法院应予支持。”第6条规定:“认定食品是否合格,应当以国家标准为依据;没有国家标准的,应当以地方标准为依据;没有国家标准、地方标准的,应当以企业标准为依据。食品的生产者采用的标准高于国家标准、地方标准的,应当以企业标准为依据。没有前述标准的,应当以食品安全法的相关规定为依据。”(本来从《食品安全法》中只能根据逻辑推论将食品企业标准归于食品安全标准,最高法的司法解释却使这一结论更加明确。)《合同法》第62条规定,当事人就有关合同内容约定不明确,又达不成补充协议的,质量要求不明确的,按照国家标准、行业标准履行;没有国家标准、行业标准的,按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。

   最高法的司法解释出台的目的是从严厉打击食品安全违法行为出发。虽经2009年制定《食品安全法》,食品安全形势依然严峻,食品安全事件仍然不断发生,因此,确有从严治理的必要。但是,食品安全牵扯因素众多,是一个系统的工程,需要全社会的综合治理,并非重典治乱所能完全解决,所以2015年《食品安全法》修订,从多方面着手治理,包括加强社会共治。前述司法解释第6条后半段明确以高于国家标准、地方标准的企业标准为依据正是这一目标的体现。尽管在行政执法领域,对违反高于国家标准、地方标准的企业标准的食品生产经营行为进行行政处罚多少有些不合理的成分,但是,在民事领域,对违反这种企业标准的企业要求承担违约责任却具有合理性,因为根据诚信原则,承诺必须履行。企业自愿制定的高标准已经备案,并且可能公示或者在产品并签上或者广告上予以说明,这就是一种承诺,不能欺骗消费者。但是,在没有国家标准、地方标准的情况下,企业制定的标准有各种类型(如前所述),如果以此为审判依据,确实值得斟酌。法院自然没有能力制定食品安全标准,以企业标准为依据,确实能够避免超出法院能力范围,引出司法难题。低于企业标准固然要负违约责任,但是,符合企业标准是不是就可以免除违约责任呢?在企业标准本身质量低劣的情况下,岂不是成为不良食品生产经营企业逃避责任的一个借口?

   食品安全企业标准是否能够作为《合同法》62条规定的“通常标准或者符合合同目的的特定标准”呢?这个问题也值得思考。有学者指出,在没有国家标准、行业标准的情况下,可以援引地方标准或“符合合同目的的特定标准”作为“通常标准”,但原则上不宜援引企业标准作为“通常标准”或“特定标准”,笔者基本赞同。13但是,该学者主要是从企业标准是企业内部标准,只在企业内部有效,不应作为衡量其他企业的产品质量的依据的角度来论述的。由于司法解释本身并没有明确企业标准到底是本企业标准还是他企业标准,所以司法解释仍然可能引起歧义,其本身还需要进一步的解释。一种可能是本企业标准,这也是通常的理解。因为是在“没有国家标准、地方标准”的前提下才依据企业标准,所以不存在“高于国家标准、地方标准”的可能,因此,这里只可能是企业完全自主制定的标准,如果是创新型、先进型、合格型的企业标准,将其作为审判依据自然是合理的,但是,如果是低劣的标准,又将如何呢?另一种理解是他企业标准,同样存在前述难题,并且为何适用其他企业的标准作为判断涉案企业食品质量的依据呢?私法崇尚意思自治,企业是具有自主权的市场主体,凭什么把一个企业所定标准强加于另一个企业?笔者以为,这种情况下《产品质量法》第26条(“不存在危及人身、财产安全的不合理的危险”,“具备产品应当具备的使用性能”)的要求可以参考,另外,可以根据《食品安全法》的相关规定判断(如第150条的基本要求:“食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”另如该法第122-127条)。

   虽然食品企业标准可以作为食品安全标准,但是国家标准仍然具有优先性,在有国家标准的情况下,适用国家标准;没有国家标准的情况下,适用地方标准;没有国家标准,也没有地方标准的情况下才适用企业标准。在前述“德清案”中,法院判决即明确企业标准“不能对抗国家强制性标准的效力”。这说明企业标准的地位低于国家标准和地方标准,只是在迫不得已的情况下才予以适用。

现实生活中还有一种情况,企业标准未经备案,或者虽经备案却已过期,这种企业标准有没有效力,能不能作为确定其有责任的依据?笔者以为,一般情况下,这种企业标准不能作为依据,只具有参考意义。根据2015年《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》,要求“建立企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度,逐步取消政府对企业产品标准的备案管理”。新修订的《标准化法》已经落实了《通知》的精神。未来的食品安全企业标准是继续采用备案制度还是自我声明公开制度,还有待观察。由于食品事关人身健康乃至生命,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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