贺雪峰:行政还是自治:村级治理向何处去

选择字号:   本文共阅读 1358 次 更新时间:2019-11-19 20:35:22

进入专题: 基层治理   农村税费改革  

贺雪峰 (进入专栏)  

  

   摘要:中国历史上村级治理主要解决国家从农村汲取资源和满足农民最基本生产生活秩序维持的需要,村干部主要功能也就兼具国家代理人与农民当家人的双重角色。在当前资源下乡的背景下面,中国基层出现了普遍的村级治理行政化现象。村级治理行政化的必然后果是村庄公共性的消失,资源下乡的低效甚至无效。离开对农民群众的动员,仅仅强调为农民群众服务,不组织农民,仅仅帮助农民,结果可能造成村级治理的失败。

  

   关键词:村级治理;农村税费改革;农村公共服务;村庄公共性

  

   取消农业税后,国家向农村输入越来越多的资源,农村公共事业建设也由过去民办为主变为民办公助,现在几乎全部由国家承担起来。历史上村级治理主要解决国家从农村汲取资源和满足农民最基本生产生活秩序维持的需要,村干部主要功能也就兼具国家代理人与农民当家人的双重角色。在国家不仅不再从农村汲取资源,而且资源大量下乡,几乎承担了所有农村公共事业建设资源时,与国家资源下乡同时进行的是国家权力的下乡,是国家标准与规范的下乡,也是国家监督的下乡。落实到村级治理,就是村级治理由过去的自治变成了国家行政体系的最末梢,村干部成为职业,村干部主要工作不是组织动员农民群众来自己建设自己的美好生活,而是协助国家将国家资源用于建设农村基础设施和公共服务。村级治理行政化的必然后果是村庄公共性的消失,国家将不得不直接面对每个农户。在中国农村区域差异巨大,每个农村地区乃至每个村庄对公共事业建设需求都完全不同的情况下面,国家几乎不可能有效满足不同农村地区和不同农户多样化的公共品需求。村级治理向何处去,是一个亟需讨论的重大问题。

  

一、农村基层自治的历史

  

   行政村真是一个有趣的存在。当前中国农村最基层的建制就是行政村,全国有60多万个行政村。正是依托行政村建制,国家政权得以进入和渗透农村千家万户。同时,中国在农村实行村民自治,村民自治的单位正是在行政村一级,村民通过选举产生村民委员会来实现民主管理、民主监督、民主决策,以实现农民群众的自我教育、自我管理和自我服务。行政村因此又称为村委会。在行政村以上为乡镇基层政权,基层政权与村委会的关系是指导与被指导关系,这样一种指导与被指导关系被张厚安教授概括为“乡政村治”[1],“乡政村治”结构下面,村干部有两重身份,一重是乡镇政权在行政村的代理人,一重是农民群众的当家人。

  

   从历史上看,中国农村基层一直都是自治的,国家没有能力介入到基层治理事务,村庄公共品绝大多数是由村庄社会内部提供的,所谓“守望相助、疾病相扶”,基层自治中,绅权和族权都十分重要。即使人民公社时期,“三级所有、队为基础”,生产队是基本生产单位也是基本利益分配单位、公共福利分配单位。农民共同劳动,共同应对生产生活中的公共事务,甚至教育、医疗也是集体通过“民办教师”“赤脚医生”来自我服务的,生产大队和生产队干部误工补贴同样也是从农村集体收入中扣除领取的。正是通过集体制度,人民公社将农民组织起来,极大地改善了农业生产条件(最为典型的是大修农田水利),通过内生力量大幅度提高了农村教育和医疗水准。

  

   分田到户以后,村社集体不再统一组织农业生产,农户家庭重新成为独立的生产经营单位,不过,村社集体与农户之间仍然存在着算平衡账的关系,即耕种集体承包土地的农户必须“交够国家、留足集体的、剩下才是自己的”。村社集体通过向农户收取费用来为农户提供一家一户办不好和不好办的共同生产事务。同时,国家向农户收取税费以及完成其他国家任务,也往往下达到村,由村社集体再分解到农户收取。村社集体或行政村显然是一级自治单位。

  

   在村级单位仍然具有自治性质时,这样一种自治必须具有重新分配利益的能力。村社集体重新分配利益的能力来自土地集体所有,无论是国家向农民收取税费摊派,还是村社集体开支,最便利的办法就是将费用平摊到农户承包土地上去。问题是,在20世纪最后10多年时间,国家向农民的摊派有点重,县乡政府从农村提取资源,只关心资源能否按时提取上来,不太关心由谁来提取资源,在农民负担比较重且不愿缴纳税费时,只有那些“狠人”才有可能收取上来税费,县乡政府为了完成税费收取任务,倾向与“狠人”村干部合谋。在取消农业税前,中国农村普遍结成了乡村利益共同体,基层干部开始“黑恶化”[2]。乡村利益共同体进一步加重农民负担,有农民弃田抛荒离开村庄进城务工经商去了。村庄共同体难以维系。

  

   即使如此,只要农民承包土地必须承担税费,在村庄生产生活的农民必须承担村庄共同生产费等公共性支出,村庄就仍然是具有公共性的,是有自治能力的。

  

   因为农民负担过重成为严重问题,且国家财政越来越不再依赖农业税费,进入21世纪,国家取消了农业税及各种专门面向农民的收费。而且国家越来越明确给农民长期不变的土地承包权,取消了村社集体向农民收取承包费的权利。即使是用于村庄共同生产的“一事一议”收费也做了严格限定,从而全国绝大多数农村不再可能将“一事一议”经费收取上来[3]。也就是说,取消农业税之后,农民不仅不再向国家缴纳农业税费,而且不再承担对集体的义务。村社集体也就有名无实,村社集体再进行平衡帐的结算就变得不再可能了。

  

   这个时候,行政村向何处去就成为问题。

  

二、取消农业税后的村级治理


   取消农业税及附着在农业税上面的各种收费,以及国家不再允许收取土地租金(三提五统),甚至“一事一议”经费也规定了15元/(人·年)的上限,并且不允许强制收取,实际上全国绝大多数地区农村也不再进行“一事一议”筹资,这种情况下面,村社集体就几乎不再有任何与村民之间的权利义务关系,更无法再结平衡账,人民公社时期所形成基层自治最重要的经济基础因此丧失。

  

   取消农业税后,国家不再向农民提取资源,也不再向村干部下达收取税费的任务,村干部当然也就不可能借完成国家税费收取任务来搭车收费。村干部无所事事,国家与农村关系变得松散,基层政权“悬浮”在农村之上。

  

   “一事一议”筹资筹劳最典型地反映出了村社集体的困境。因为缺乏强制性,即使通过村民代表会议决定进行“一事一议”筹资,村民不愿意缴费,村干部也不可能强制,然后就会有更多村民不愿缴费,结果就是“一事一议”无法进行。

  

   在取消农业税以后的相当长一个时期,村社集体不再有能力组织村民来共同应对一家一户“不好办和办不好”的共同生产事务,国家也没有特殊的强制性任务要求村干部完成。村干部报酬普遍也比较低。因此,这个时期,村干部就由那些在农村有产业的老好人来担任,他们有自己的家庭产业,主要时间用来经营家庭产业,村里工作兼职完成。这些村干部是真正不脱产干部,拿误工补贴。因为村干部事情不多,待遇不高,谁当村干部无所谓,从村庄挑选村干部不是难事。

  

   这个意义上讲,取消农业税后的相当长一个时期,村级治理可谓无为而治,村庄中也因此积压了很多矛盾,典型矛盾是农田基本建设长期被忽视,农田水利体系开始瓦解,农民田无法种而非无人种的情况十分普遍[4]。

  

三、国家资源下乡

  

   取消农业税后出现了国家与农民关系的松弛,村庄公共事务无人办无法办无资源来办。针对这种情况,国家加大了向农村转移支付力度,并直接介入到为农民提供公共服务,以便利农民生产生活。

  

   具体主要表现在两个方面:一是国家逐年增加对农村转移支付力度,二是国家越来越强调建设服务型基层组织,最典型的就是在村庄建立党群服务中心,正是这两个方面彻底改变了当前国家与农民的关系,并决定了行政村的走向。

  

   从面上讲,取消农业税以后,国家惠农资金越来越多,现在每年总计已达2万亿元之巨,这些惠农资金要落地到村庄。落地有两种主要类型,一种是由“条条专政”,即由部办委局等自上而下的条条来主持项目,建设项目,让项目落地,比如由自然资源部负责的国土整治项目,财政部负责的小农水项目,交通部负责的乡村道路建设项目等。这些方面的资源都掌握在上面,由下面(省市县乡村)申请,所谓“跑部钱进”。还有一类则是直接切块到村到户的资金,这些资金数额一般都比较小,但作用比较大,比如切块到村的办公经费,尽管一个行政村有几万元,却对行政村运转具有极其重要的作用。再比如成都市每年转移到每个行政村30-50万元公共服务资金,由行政村通过民主决策和民主管理来使用。切块到户的资金比如通过“一卡通”直接发给农户的农业综合补贴,农村基本养老保险。除以上两种资金类型以外,还有一种介于两者之间的类型,比如危房改造、低保、精准扶贫等资金,虽然是由部门负责,却需要由村庄评定,村庄因此可以在其中发挥比较重要的主导作用。

  

   具体来讲,当前中国所有村庄都曾获得大量自上而下各种惠农资金的支持。大量惠农资金下乡必然带来两个后果:一是项目落地问题,即项目落地时的利益如何分配,包括占地补偿如何确定和落实;二是自上而下到村资金如何使用,以及如何保证资金使用的安全性。这两个方面都与村干部有关,作用机制却有所不同。

  

   国家为了保证资金在村庄使用的安全,必然会对如何使用资金的程序进行规范,典型就是在村一级广泛推动“四议两公开”等复杂制度,也必然要对资金使用效率进行评估。这个意义上讲,国家资源下乡越多,国家对村庄的监管就越全面、严厉。国家资源下乡的过程也同时是国家权力下乡的过程。随着越来越多国家资源下乡,村干部主要工作精力就越来越服务于国家资源下乡,村干部工作规范越来越由上级安排决定。过去村级治理的主要工作是完成国家安排到村庄的任务,上级不是很关心村干部如何完成任务,上级对村干部的考评主要依据任务完成情况。在当前国家资源下乡背景下面,村干部主要工作是配合上级有关部门完成项目下乡和资源安全准确落地,上级对村干部工作的主要考核标准就变成是否按程序,是否规范,是否让村民群众满意——至少不能引发农民上访。

  

   也就是说,随着国家资源下乡,国家权力越来越介入到村级治理的各个环节,具体过程。村干部越来越少自主决定权,越来越少实行实质治理的权力,而越来越按上级规范和程序进行形式治理。

  

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文章来源:《华中农业大学学报(社会科学版)》2019年第6期

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