秦前红:制定《监察官法》的五个问题

选择字号:   本文共阅读 571 次 更新时间:2019-11-18 20:12:14

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秦前红 (进入专栏)  

  

   制定《监察官法》已经被列入十三届全国人大常委会立法规划。《监察官法》的制定,对于建设高素质监察官队伍,保障监察官依法履行职责,加强对监察官的监督管理具有非常重要的作用。《监察官法》势必涉及诸多复杂的关系和问题,在研究起草时,至少需要妥善处理以下五个方面的问题。

  

一、如何把握《监察官法》的立法进程和基本思路


   十三届全国人大一次会议制定的《监察法》,是一部对国家监察工作起统领和基础性作用的法律。在《监察法》基础上,还需要推进《政务处分法》《监察官法》等配套立法,将监察法中原则性、概括性的规定具体化,形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系,确保国家监察工作在法治轨道上运行。总体而言,制定《监察官法》应当稳步推进,不宜操之过急。

  

   从时机层面考虑,监察官制度在实践中趋于稳定,再通过立法将行之有效的经验予以固化是最为适宜的。改革领域的立法通常是对实践经验的总结固化,国家监察体制改革试点至今已近三年,但监察官制度却是在监察法中首次提出的,迄今尚未在部分地方或部门开展试点,在短期内恐怕也难以形成比较全面、稳妥、有效的经验做法。倘若匆忙制定,可能导致法律内容脱离现实,从而难以为预期的监察官制度提供良善的规范和指引。

  

   从立法思路层面考虑,制定《监察官法》宜遵循“宜粗不宜细”的思路,即只对相对宏观和实践中已经明确的内容作出规定;至于更为细致的内容,可以先不做规定,经过实践探索后,今后可以通过修改法律的方式加以完善,以免规定过于细致限缩了实践探索的空间,以及实践突破规定的情形发生。

  

二、如何合理界定监察官的范围

  

   监察官的范围也就是《监察官法》的主要调整对象,是关系监察官队伍建设的重大问题。合理界定监察官的范围需要注意以下问题:

  

   首先,推进监察官职业化建设,建立监察人员分类管理制度。监察官职业化建设不仅有助于提高监察官队伍的整体素质,还能为监察官依法履行职责、维护其职务权益提供更有效的法治保障,这也是在现行《公务员法》外再制定作为专门法的《监察官法》的重要考量。应当注意到,监察法为监察官的职业化建设预留了空间,即监察法在表述监察机关工作人员时,分别使用了“监察官”和“监察人员”两种不同表述。为此,可以借鉴司法人员分类管理的成熟经验,将监察人员区分为监察官、监察行政人员和监察辅助人员等类别,建立监察人员分类管理的制度。《监察官法》就主要规定监察官,其他监察人员则可由国家监委另制定管理办法。

  

   其次,如何将派驻(出)监察机构人员纳入监察官的范围。为实现国家监察的全覆盖,实践中大量采取了监委派驻(出)监察机构的做法。这些派驻(出)监察机构通常被赋予了较为广泛的监察职权,基于“权职责相统一”的原则,派驻(出)监察机构的人员原则上也应当纳入监察官的范围。然而,监委派驻(出)监察机构的人员往往涉及公务员、参公人员、事业单位人员、国有企业职工等群体,倘若将上述人员均纳入监察官范围,其身份性质是否改变,如何界定?一些大型国有企业派驻(出)监察机构人员还可能因监察官身份导致其薪酬待遇大幅降低,无疑会对他们的工作积极性甚至队伍稳定性产生较大影响,那么应当如何处理?这些都是确定监察官具体范围无法绕过的问题。

  

   再次,如何处理纪检监察干部“一身二职”的问题。党的纪检机关和国家监察机关实行合署办公体制,统一行使党的纪律检查权和国家监察权。在这种体制下,纪检监察机关的工作人员通常是“一身两职”,既是党的纪检机关工作人员,也是国家监察机关工作人员。《监察官法》作为国家法律,规范对象是监察官。但监察官还具有党的纪检干部身份,对此,需要根据党内监督执纪和国家监察执法的具体情形,注意区分纪检干部和监察官的身份和职责,不宜以监察官名义和法定职责从事党内监督执纪工作。此外,考虑到监察官行使的监察职权属于国家权力,为巩固统一战线、加强民主监督,还应当考虑由一定比例的优秀党外人士担任监察官。

  

   此外,还应当在健全和畅通监察官的“进入”和“退出”渠道,避免监察官成为一个相当封闭的公务员群体,以致不利于监察官个人的职业发展和整体的能力提升。

  

三、如何科学确定监察官的任职条件

  

   监察官是履行国家监察职权的公务员,是一类较为特殊的公务员,其任职条件是由监察官的特殊身份和职责定位决定的。《公务员法》对公务员任职条件的规定,首先也适用于监察官。基于监察官具有的较强政治性、专业性特征,《监察官法》在确定监察官的任职条件时应注意以下问题:

  

   首先,对监察法关于监察人员业务能力的规定予以具体化。监察法第56条规定,“监察人员”应当具备“具有良好的政治素质”“熟悉监察业务”等业务能力。既然监察官属于监察人员的其中一类,且《监察官法》以监察法为制定依据,那么,《监察官法》就监察官任职条件作出规定时,自然应当包含上述业务能力的基本要求,对其予以具体化。

  

   其次,应当将“具有法律专业知识”作为监察官的任职条件。监察官在其工作中具体履行宪法和监察法赋予的职责,其监察执法工作还与刑法、刑事诉讼法等重要法律密切相关,特别是在法治反腐的要求下,监察人员特别是监察官应当具备与其职责相适应的法律专业水平。据此,应当将“具有法律专业知识”作为监察官的重要任职条件之一。当然,目前《监察官法》不宜一概将“通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”作为监察官的任职“门槛”。一是因为目前纪检监察机关工作人员中取得法律职业资格的比例非常有限,即便先前由检察机关转隶至监察机关的工作人员,也并非人人具备法律职业资格;二是国家统一法律职业资格考试的考试内容比较全面,而国家监察工作所涉及的法律门类相对集中,主要包括监察法、刑法、刑事诉讼法等法律,亦即相较于其他法律职业,监察官运用法律的涉及面要窄。为此,可以考虑针对监察人员另行设置法律知识方面的统一考试,譬如由国家监委组织实施“监察执法资格考试”,监察人员只有通过该考试方才具备监察官的任职条件,而考试的内容除了与监察工作相关的国家法律法规外,还应可以包括党内监督执纪方面的相关党内法规,或者另行组织“党内监督执纪资格考试”,作为党的纪检干部的任职条件之一。

  

   第三,按照“老人老办法,新人新办法”的原则,做好法律实施前后的衔接。《监察官法》应当对该法实施后新进监察官的学历、法律专业知识等方面规定相应的任职条件。对于已经在纪检监察机关工作较长时间的“老人”,可以按照“老人老办法”的原则,在接受专门业务培训并考核合格后,可视为符合上述监察官的任职条件。

  

四、如何设定监察官的称谓与等级

  

   为推进监察官的职业化建设,提高监察官的职业责任感、使命感和荣誉感,有必要根据监察法规定,创制具有中国特色的监察官称谓与等级,这里有两个方面需要予以考虑:

  

   其一,监察官的称谓不宜盲目类比和追求“创新”。中国古代“御史大夫”等监察官吏的称谓,以及“监察专员”等其他国家和地区监察官员的称谓,与我国国情特别是中国特色社会主义监察体制不相符,大多不具有参考借鉴的价值。鉴于监察法已有“监察官”的规定,即可以据此统一称为“监察官”,无需另外造词。同时,鉴于法官检察官中“大法官”、“大检察官”的称谓具有非常明显的与国际通行称谓接轨的意味,而域外也并没有相应的监察官称谓,因而监察官中不宜类比设置“大监察官”层级的称谓。

  

   第二,设计层次合理的监察官等级。建议监察官等级与公务员法确定的公务员职级和级别相对应,同时可以借鉴法官和检察官等级的划分,将监察官的等级分为:首席监察官,高级监察官、中级监察官和初级监察官(各设一至四级不等)、助理监察官等,并将其等级与其所享受的各种待遇挂钩。

  

五、如何规定监察官的产生方式和任免程序

  

   监察官如何产生、通过何种程序进行任免,也是研究制定《监察官法》时需要注意的重要问题,根据我国人民代表大会制度的根本政治制度,以及国家监察机关的宪法法律地位,建议注意以下两个方面:

  

   首先,监察官的产生方式应当包括考试、考核、选举或任命。可以考虑规定初任监察官,采取专门考试、择优录取的方式产生;一定等级和级别以下的监察官和非领导成员的监察官,根据考核结果、选举或任免决定确定其相应的监察官等级。根据宪法和监察法规定,各级监察委员会主任由本级人大选举产生,副主任和委员由本级人大常委会根据监察委员会主任的提名任命,属于经同级人大选举或人大常委会任命产生的监察官。

  

   其次,除各级监察委员会主任、副主任和委员外,其他监察官的任免是否需要同级人大常委会决定任免是需要予以严肃考虑的问题。法官法和检察官法规定,审判员、检察员由院长、检察长提请本级人大常委会任免,这种任免程序可以有效提升法官、检察官的正当性,契合一切权力属于人民的宪法精神。然而,监察官的任免是否适宜采行这套程序却面临“两难”:根据宪法和监察法的规定,国家监察机关与同级“一府两院”一样,由同级人大产生,对其负责、受其监督,据此,监察官由同级人大常委会任免是符合人民代表大会制度和监察机关宪制地位的;相应地,目前各级人大代表、常委会组成人员已经被监察机关纳入监察对象范围,倘若监察官由同级人大常委会任免,那么是否会导致“权力对冲”,一些地方人大常委会组成人员是否可能借此牵制监察机关的履职活动?如果由监察机关自行负责任免,又会否因其封闭性而引发其他国家机关和公众舆论的质疑?对此,应当权衡各方面因素,作出合法合理的安排。

  

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文章来源:《行政改革内参》2019年第10期

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