宋伟:从印太地区到印太体系:演进中的战略格局

选择字号:   本文共阅读 2438 次 更新时间:2019-11-17 08:59:54

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宋伟  

   印太同盟体系的一个基本框架是安倍晋三提出的美、日、澳、印四国集团设想。2007年5月,四国代表在马尼拉的东盟地区论坛上讨论安全合作问题。同年9月的悉尼APEC峰会期间,四国加上新加坡海军在孟加拉湾进行马拉巴尔军事演习。中国政府将这些行为解读为遏制本国的信号。澳大利亚的陆克文政府和印度的辛格政府担心会进一步激怒中国,都不愿意继续推进这一倡议。(36)在奥巴马执政后期,这一倡议开始死灰复燃。四国集团机制虽然没有继续,但是美日印、美日澳、日印、美印等已经形成了多个“2+2”(外交+安全)的部长级对话机制。事实上,2009年以来,美国政府的“亚太再平衡”战略让许多东盟国家十分欣喜,它们与美国之间的安全关系有了明显的加强。例如,美国在澳大利亚的常驻军队人数将达到2500人,在新加坡将部署更多的反潜侦察机和濒海战斗舰,以及美国与越南、菲律宾、印度等都签订了防务合作协议。

   2011年11月,澳大利亚洛伊国际政策研究所、日本传统基金会与印度观察家研究基金会联合发表题为《共同的目标与趋同的利益:美澳印在印太地区的合作计划》的研究报告,建议美、澳、印进行三边对话,推动在印太地区建立有助于经济政治稳定、安全、自由开放贸易及民主治理的秩序。(37)从2011年开始,澳大利亚就开始着手振兴环印度洋联盟这一印度洋地区的经济合作组织,印、澳都是该组织创始国。(38)印度洋的两个区域性组织(环印联盟和印度洋海军论坛)都把中国和巴基斯坦排除在外。虽然中国目前以对话伙伴国的资格参与了环印联盟,但是印度不希望中国成为环印联盟的正式成员。(39)2013年5月,印度总理辛格在访问日本时援引了安倍晋三2007年访问印度时提出的“两洋交汇”战略,并将其定义为印日两国的双边关系合作框架,并说日本是两国在印度洋与太平洋这片广阔区域探索稳定与和平道路上天然的、不可或缺的合作伙伴。(40)

   过去的一年中,这些国家不断加强安全合作,把中国作为对手的国内声音日趋增多,印太地区、印太体系、印太安全合作等成了学术界和政界的热门话题。2017年10月,美国务卿蒂勒森发表上任后首个对印政策的演讲,认为印太是21世纪最为重要的地区,并且“我们正在从美国、印度和日本之间的重要的三边关系中获益。而当我们展望未来,依然有空间邀请包括澳大利亚在内的其他国家加入,来建设我们共同的目标和倡议。”(41)在特朗普展开他的第一次亚洲之行的过程中,“印太”成为挂在他嘴边的一个高频词汇。特朗普在日本演讲时表示,美国要与朋友和盟友们一起,力争建立自由和开放的印度洋—太平洋区域,建立美、印、日、澳四国战略伙伴关系。(42)安倍则回应说,“‘印太’覆盖了整个亚太地区,穿过印度洋,直达中东和非洲的广袤地域,是世界经济增长中心。我们认为,维护和加强自由开放的海洋秩序对该地区的和平与繁荣至关重要,我们同意加强合作,实现自由和开放的‘印太’。”(43)

   印太体系趋向同盟路径的一个标志迹象是,在马尼拉东盟峰会期间的2017年11月12日,四国高级官员在十年之后再度单独开会探讨印太地区的安全问题,相当于重启了“四国安全对话”(Quad)机制,因此引起国际社会的广泛关注。虽然表面上讨论的是反恐、海上安全等议题,但针对中国的战略意图不言而喻。2018年5月30日,美国国防部长马蒂斯(Jim Mattis)在夏威夷宣布,美军太平洋司令部正式更名为美军印度洋—太平洋司令部(Indo-Pacific Command)。美国国防部长马蒂斯在讲话中重复了他经常说一句话,“印太地区有许多的‘带’和‘路’。”(44)新上任的印度洋—太平洋司令部司令戴维森深感责任重大:“美国2018年《国防战略》报告中列举的五项战略挑战中,四项与印度洋—太平洋地区有关。这要求印度洋—太平洋司令部继续强化防御及打击能力。”(45)美、日、澳、印四国之间的双边、三边安全防务合作已经达到了相当密切的水平,例如印度已经是美国的“主要防务伙伴”,美国人已经将印度视为印度洋上的安全纯供应者(Net Security Provider);日本和澳大利亚正在讨论签订《访问部队协定》;日本愿成为“印度永远的朋友”。莫迪则表示“我相信日本和印度的关系将是世界上最具潜力的双边关系。”(46)印度总理莫迪和澳总理特恩布尔在2017年的联合声明中也重申对环印度洋联盟的承诺。

   在四国紧锣密鼓的安全合作背后,推动印太体系朝着同盟方向建构的主要动因是美国和澳大利亚对华政策的变化。从2009年开始,美国的对华政策开始发生实质变化。奥巴马时期,美国一方面推行“亚太再平衡战略”,在南海地区搞“自由巡航”、反对“一带一路”国际合作倡议,开始把中国作为潜在的主要对手来看待;另一方面,奥巴马仍然认为有可能把中国纳入美国主导的国际秩序之中,多次表示“欢迎一个和平、繁荣、稳定的中国崛起”。(47)2009年到2017年,是中美关系的一个过渡时期。但是,到了2017年底,美国国内已经完成了对中美关系的新定位,中美关系从原来的战略伙伴关系转变为战略竞争关系,而且中国被视为美国最主要的战略对手。这一新定位体现在2017年12月发布的《美国国家安全战略报告》中。(48)在美国没有把中国明确定位为战略对手之前,印太地区的概念虽然带有平衡中国的强烈含义,但并不会因此形成针对中国的统一的同盟体系。从目前来看,真正从实力上能够对中国形成实质优势的国家只有美国,因此如果美国不挑头来建立这一同盟体系,那么印太地区和印太体系就只会是一些松散的、治理和制衡并重的机制安排。在这些机制安排中,中国还是有继续扩大影响力、打破各种制衡束缚的机会的。但如果美国挑头来建立一个针对中国的印太同盟体系,那么这个体系成型的概率就大大上升了。

   另外一个值得关注的是澳大利亚的对华政策。一直以来,澳大利亚是对华比较友好的国家。澳大利亚和中国没有领土争端,经济贸易上联系密切,对中国的看法比较积极。在过去的十多年中,“澳大利亚不希望它成为遏制中国为目的的组织或框架协议的一部分,更倾向于构建包容性的框架协议,然而印度的想法恰恰与其相反,印度的主流看法是反对将中国纳入印太概念,并且对于中国在印—太平洋地区不断上升的地位忧心忡忡。”(49)但是,从2016年以来,澳大利亚国内的反华情绪日趋强烈,从针对中国的“反间谍法案”,到指责中国在南太平洋岛国搞“一带一路”建设,以至于澳大利亚前总理称“澳大利亚已经是美国盟友中最反华的了。”(50)尽管这种反华情绪暂时还没有对中澳关系构成明显的损害,但它必然对澳大利亚的长期战略选择有着潜移默化的影响。澳大利亚一直有声音要加强与日本、美国的经济联系,减少对中国的经济依赖。在2017年的澳大利亚外交政策白皮书中,澳大利亚政府强调“美国实施对亚洲的全面经济战略与它的广泛的安全参与是同等重要的,”(51)这本质上是呼唤美国重返跨太平洋伙伴关系(TPP)。澳大利亚也强烈希望参与2018年美、日、印联合举办的马拉巴尔海上军演,但由于印度的反对没有成功。而印度之所以不同意,其理由是澳大利亚和美国在与中国对抗时都可能不坚定,因此印度不能冲在反华第一线。

   总的来看,印太体系朝着遏制中国地区影响力的同盟体系方向发展的态势比较明显,但澳大利亚和印度显然还没有下定决心要和美国、日本站在一起与中国对抗,因此只能说基本趋势是朝着这一方向发展。在短期内,美国、日本、澳大利亚和印度仍然不太会形成一个紧密的同盟,但是它们之间的安全合作关系将会不断加强,以美国为核心的双边和三边同盟体系将会是印太同盟体系的一种主要形式。在美国和澳大利亚都逐步明确中国是主要威胁之后,印度最终是否决定参加反对中国的同盟,还是继续维持一种软制衡的策略,决定四国安全合作是否最终会演变为一个针对中国的统一的同盟体系。

   印太地区究竟会演变为什么样的印太体系,这仍然有待观察。但无论如何,印度洋和太平洋的融合和成为一个国际关系中的区域概念,已经是不可否认的事实。这一事实既有现实基础,即原来相对独立的两个地区之间日益密切的经济和社会联系,也有战略基础,即地区内需要联合应对日益增多的公共问题,以及一些成员希望联合印度共同遏制中国的崛起和影响力扩展。但是,对于依照什么样的战略路径来构建印太地区,地区内各国仍然存在着不同的利益和立场。一种路径是为了应对印太地区复杂多样的公共问题,建立一种协调各方力量的印太治理体系;另一种路径则是把中国作为共同的对手,建立一种遏制中国的印太同盟体系。

   随着中美关系的变化、澳大利亚反华情绪的持续增长、中印地区和全球竞争的长期势头,印太体系更有可能向着同盟体系的方向发展,“四国集团”而不是“东亚峰会”最终可能成为印太体系的基本战略架构。事实上,这四个国家国内已经有相当强的声音,认为必须尽快将四国安全对话机制制度化,否则就“来不及”遏制中国的崛起了。

   尽管如此,中国仍然有一定的战略机会和空间来突破美国、日本致力于组建的印太同盟体系。从目前来看,印度仍然不太可能与美国、结盟来对抗中国,印度更希望在美国与俄罗斯之间左右逢源;澳大利亚由于与中国密切的经济联系,也不希望完全与中国对抗,因此它一直主张“东亚峰会”作为印太地区合作的机制载体。但是,考虑到印太地区战略和经济格局的变化,阻止印太地区出现一个对抗中国的军事和经济同盟体系,已经不再是一项可以轻而易举完成的任务。

   注释:

   ①“Confluence of the Two Seas”,Speech by H.E.Mr.Shinzo Abe,Prime Minister of Japan at the Parliament of the Republic of India,August 22,2007,https://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/pmv0708/speech-2.html.

   ②Gurpreet S.Khurana,“Security of Sea Lines:Prospects for India-Japan Cooperation”,Strategic Analysis,Vol.31,No.1,2007,p.150.

   ③宋伟:“试论澳大利亚的印太体系概念与战略路径选择”,《上海交通大学学报》(哲学社会科学版),2016年第2期,第14-15页。

   ④肖洋:“‘印—太战略弧’语境下澳大利亚安全空间的战略重构”,《江南社会学院学报》,2013年第4期,第17页。

   ⑤Robert Kaplan,“Center Stage for the 21st Century:Rivalry in the Indian Ocean”,Free Republic,March 16,2009,http://www.freerepublic.com/focus/f-news/2207681/posts.

   ⑥同⑤。

   ⑦Nilanthi Samaranayake,“The Indian Ocean:A Great-Power Danger Zone?” The National Interest,May 30,2014,http://nationalinterest.org/feature/the-indian-ocean-great-power-danger-zone-10568/page/0/1.

   ⑧吴敏文:“特朗普的‘印太战略’前景如何”,《中国青年报》,2017年11月16日,第11版。

⑨Hillary Clinton,“America’s Pacific Century,” Foreign Policy,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《太平洋学报》2018 年第 11 期

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