刘作奎:欧洲保护主义的兴起及其对“一带一路”建设的影响

选择字号:   本文共阅读 291 次 更新时间:2019-11-17 08:57:47

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刘作奎  
因此有时这些项目产生的短期回报可能不足以偿还其债务,这给中国增加了谈判的砝码并可以用它们来迫使借款政府将债务换成股本,从而扩大中国在该国的影响力,使越来越多的国家陷入“债务奴役陷阱”。

   第四,担忧“一带一路”项目令其产业利益受损

   自2008年金融危机以来,中国在欧洲的投资开始井喷式增长,从2009年的约20亿欧元增长到2015年约200亿欧元,2016年达到350亿欧元,比2015年增长77%,比2010年增长1500%。(17)随着“一带一路”倡议的出台,中国在欧的重大基建、能源、产能合作等项目的投资大都被冠以“一带一路”项目,无形之中在欧洲舆论场中强化了“一带一路”的战略性。欧盟也日益担心“一带一路”建设通过投资强化中国在欧洲关键产业的存在。欧洲不少国家还担心,中国投资可能控制其港口、电力和部分能源部门,中国对先进制造业的并购也可能危及欧洲汽车和机械等核心产业。(18)德国智库分析认为,在“中国制造2025”项目的支持下,中国已经能够生产出越来越多的高技术产品,借助“一带一路”倡议所达成的基建伙伴关系,能够快速将产品运输到德国的传统市场乃至欧洲大市场,从而对德国的产业发展构成竞争。(19)部分欧洲学者认为,中国的“一带一路”倡议有很强的撬开外部市场的动机,中国正在从防御性重商主义(主要是对国内市场进行保护)转向进攻性重商主义(主要是在国际市场寻找收益)。中国在“一带一路”沿线国家的市场份额逐步提升,对欧洲构成挑战,欧盟成员国不但失去了市场份额,出口也将出现萎缩。(20)在分析中国的海上丝绸之路建设时,欧洲学者认为中国在海上贸易、船舶制造、海洋经济、海洋军事和海洋规则制定上与欧洲产生了竞争,海上丝绸之路发展在中欧关系中形成的竞争大于合作。(21)

   基于上述担忧,欧盟和一些欧洲国家对“一带一路”倡议从规则和实践上采取了保护主义政策,具体措施包括以下几个方面。

   第一,对中国搞投资安全审查,强化市场保护

   欧洲大国,特别是德国对于关键技术流失、数据保护以及中国国有企业对其高科技企业并购的警惕性逐渐上升,以国家战略和公共安全为由,加强对本国市场的保护。2017年,德国、法国和意大利等呼吁在欧洲范围内(或欧盟层面)建立对外资并购加大审查力度的机制。德国于2017年7月通过《对外经济条例》第九次修正案,用于限制欧盟以外国家的并购行为。根据这项新法规,当欧盟以外的国家并购德国的一些掌握关键技术以及与安全相关技术的企业超过25%的股份时,德国政府可以以“对公共秩序的威胁”为由加强审查,甚至阻止收购,评估时间也从原有的两个月延长到四个月。(22)英国也修改法律,将针对外国直接投资审查的范围扩展至小规模的海外并购,特别是在军民两用系统、先进技术部门以及军事领域。

   欧盟与成员国之间尚无相互协调的外资审查机制,各成员国外资审查的适用范围不一。鉴于此,欧盟委员会主席容克2017年9月提议,成员国应积极加强协调,在欧洲范围内建立一个类似于美国外资投资委员会(CFIUS)的机制。(23)有欧洲智库建议,重新定义什么类型的投资者(暗指中国投资者)会对欧投资造成战略威胁,并重新界定何为战略资产。一些欧洲国家计划将关键性基础设施(如国际机场、发电厂)列入战略资产加以保护。部分欧洲国家智库支持创建欧洲关键基础设施的投资审查机制,甚至还提议将媒体等也作为战略资产,防止被中国公司购买并且为中国人说话。(24)目前,欧盟层面正加快投资审查机制建设的协调力度。

   第二,不承认中国的完全市场经济地位,进一步夯实欧洲贸易防御工具

   近些年,中国国力不断提升,企业竞争力不断增强,在全球贸易中的优势地位也日渐巩固。欧盟机构认为,中国的国家干预和扶持企业的发展模式让欧洲企业无法公平地同中国企业竞争。2017年,围绕是否承认中国的完全市场经济地位这一问题,中欧双方争执不断。2017年12月,《中华人民共和国为达到贸易防御之目的而存在显著经济扭曲状况的调查》报告在欧盟委员会正式发布。(25)欧盟以中国执政者进行市场干预为借口否认中国的完全市场经济地位,维持对中国贸易进行限制的态度,通过“双反”(反倾销、反补贴)、环境保护、人权和劳工高标准等,高筑贸易壁垒,对中国发起贸易保护主义行动。由此,欧盟在WTO框架下自立新规,自设框架,为保护自身市场,给未来中欧经贸合作设纲设限。

   保护主义兴起成为欧盟不承认中国市场经济地位的一个重要背景。中欧贸易具有较好的互补性,但欧盟一直指责中欧之间贸易逆差过大、对欧盟相关产业发展不利并威胁到就业问题。在钢铁、光伏、有机玻璃、电解铝等领域频频对中国发起“双反”调查以保护欧洲市场和维持就业,并由此强调中国的国际责任、对等开放、平等互惠等。(26)

   第三,加强对中国贷款支持的基建项目的防范力度

   基建是“一带一路”建设在欧洲增长最快的领域之一。中国在中欧和巴尔干地区的基建项目快速增长,引发了欧盟的警觉和不安,后者加大了对基建项目的审查力度,用欧盟规则进行限制。最突出的案例是中欧在西巴尔干互联互通上的合作与竞争。

   欧盟初期对中国在西巴尔干的基建表现出警惕的态度,但随着合作的展开,欧盟主动寻求与中方商谈,在西巴尔干的基建领域展开合作,使双方合作互相借力,也希望中方的基建方案能在欧盟基建框架下执行。然而,随着中国提供贷款的多个基建项目在西巴尔干纷纷落地,欧盟也积极出台“柏林进程”、(27)欧盟新巴尔干扩大战略(28)等,在基建领域限制中国的影响力,并逐渐排斥同中国的合作。目前,欧盟出台了一系列推进西巴尔干互联互通的计划,力图加强欧盟在该地区基建市场的话语权和影响力。欧盟还担心,如果成员国政府参与“一带一路”工程项目,按照中国优惠贷款规定必须提供主权担保,这将增加成员国的债务负担,从而引发借贷成员国债务危机的风险。(29)因此,在欧盟强规则约束下,中国在欧洲的很多大型基建项目无法落地到欧盟成员国。

  

   三、前景展望

  

   当前,欧洲保护主义情绪正浓,债务危机、乌克兰危机、难民危机、恐怖主义、英国退欧等促发的结构性矛盾短期内不会彻底缓解,政治生态的保守化仍会持续一段时间,保守主义力量甚至可能呈增长态势。受欧洲保护主义抬头和国际大环境影响,欧盟对华态度大致会表现出两种姿态。一方面,要求中国开放市场准入、保护知识产权、改变所谓“市场扭曲”、遵守国际规则,对“一带一路”倡议的防范、警惕和控制的心态明显。另一方面,承认中欧在维护多边主义、推进全球治理、深化贸易合作、妥善应对一些地区问题(如伊朗核问题)和全球问题(如应对气候变化)方面有共同利益,对中国市场的合作诉求依然强烈。体现在“一带一路”倡议上,欧洲有与中国互通有无、互惠互利合作的诉求。

   受欧洲对华政策的两面性影响,未来中欧在“一带一路”倡议下的合作仍面临一些问题和挑战,但中长期有望得到改善。在保护主义氛围渐浓的情况下,欧盟机构和某些大国质疑“一带一路”建设的情况还将持续存在。(30)中欧在“一带一路”倡议下的政策沟通障碍未来将增多。此前,中欧在“一带一路”国际合作高峰论坛、中欧峰会等场合未能就“一带一路”相关文件达成协议,原因即在于欧方坚持在协议中加上“透明度”、“对等合作”以及欧盟具体标准等。英国则在坚持高标准的同时,加入欧方所认为的“最佳实践”和“最佳标准”,令合作协议难以达成。(31)可以预期,欧盟及其成员国仍将以相关条件为前提,对华施加压力。“一带一路”倡议与欧洲规则和实践之争将会更加明显,欧洲大国或欧盟机构会继续将自身的规则和实践作为保护墙,加大对欧盟共同市场和共同利益的保护。欧盟将会持续推进投资安全审查制度建设,并在欧盟层面形成有效的对华投资审查机制。为避免更多争议,欧盟将对战略产业进行更清晰的定义,针对中国的投资设定明确的标准,同时把中国的金融工具纳入欧盟现有机制(如泛欧网络框架)之下并为之服务。(32)

   受贸易保护主义影响,中欧贸易纠纷将持续。欧盟放弃“市场经济地位”和“非市场经济地位”概念转而使用“经济扭曲”概念,就是为了保留对华反倾销调查的法律基础。欧盟一旦认定中国存在市场“严重扭曲”,就可以使用第三国的价格来判定是否存在倾销行为。欧盟反倾销调查新方法相比过去没有实质变化,只是将适用条件从“非市场经济国家”变成了“严重扭曲市场”。在这一原则指导下,现有的反倾销武器依然有效,欧盟对华反倾销调查的数量不会减少,根据实际利益需要,在具体领域的“双反”力度或将加大。

   但从中长期看,情况未必十分悲观。欧洲国家仍有较强的动力吸引外部投资,分享新兴经济体的发展机遇。随着“一带一路”项目在欧洲投资渐多,中国企业更加熟悉当地营商环境,承担起更多社会责任并积极解决就业问题,欧洲民众对“一带一路”的感知会发生相应变化,对该倡议的建设性意义会有更加客观的认识。因此,未来欧盟在细化安全投资审查机制规定和规范的同时,也会寻求市场保护与开放之间的平衡。正如欧洲智库所分析的,以国家安全为借口搞市场保护并不能持久。欧盟作为自由市场的先驱,必须秉承真正的开放原则,避免一些保护措施加剧欧盟市场的脆弱性。公平的竞争环境对维持欧盟产品长期竞争力和维护国际贸易多边体系非常重要。欧盟势必会在自由贸易原则和保护关键部门之间做好平衡,以避免被外界误读为对中国搞市场保护是一种反华行为。(33)

   从欧洲对“一带一路”倡议的政策看,中欧之间的竞合关系是常态。双方对五通领域(政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通)合作的规则、执行方式、彼此收益等方面的认识仍存在差异和分歧,争夺互联互通领域规则话语权等竞争仍将在一定范围内存在。与此同时,中欧之间在五通领域仍有加强合作的意愿和诉求,也有更大的合作潜力和动力。

   客观地看,欧洲所倡导的互联互通与“一带一路”既具备基本理念上的共识,也具备合作对接的现实基础。从中长期来看,合作而非对抗符合双方的共同利益。欧盟通过互联互通来推进共同大市场建设和一体化经验可以为“一带一路”倡议所借鉴,“一带一路”倡议实施五年来已构建国内和亚欧大陆合作网络,取得了丰富成果,也积累了丰富经验,有助于欧亚互联互通的落地实施。中欧双方的互联互通倡议均旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合。中欧双方可以将此理念上升为共识并加以推广。在互联互通的执行方式上,“共商、共建、共享”的中国方式和“基于规则、可持续性”的欧洲方式可以在沿线不同国家因地制宜,求同存异。

   ①欧洲一些民粹主义政党只是“疑欧”,但并不意味着反欧盟,只是对欧盟持怀疑主义立场,或是批评欧元区,或是反对欧盟的紧缩政策。

   ②"Populism and Protectionism in the EU," June 29,2017,https://www.aspeninstitutece.org/news-article/populism-protectionism-european-union/.(上网时间:2018年6月20日)

   ③胡泽曦:“搞保护主义‘小聪明’要不得”,人民网,2017年2月24日,http://theory.people.com.cn/n1/2017/0224/c40531-29104761.html。(上网时间:2018年6月20日)

④Jeroen van der Waal and Willem de Koster,"Populism and Support for Protectionism:The Relevance of Opposition to Trade Openness for Leftist and Rightist Populist Voting in the Netherlands,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《国际问题研究》 2018年06期

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