周仲飞 李敬伟:金融科技背景下金融监管范式的转变

选择字号:   本文共阅读 87 次 更新时间:2019-11-14 07:19:46

进入专题: 金融科技     跨业风险监管     适应性监管     试验性监管     监管科技  

周仲飞   李敬伟  

   内容提要:金融科技在提高金融效率、丰富金融产品的同时,也带来了金融风险泛化。传统金融监管范式下的金融规则通常系危机型立法和监管的产物,以“命令和控制”为特征,无法应对金融科技带来的泛金融化、金融风险频发、金融体系内生和外生风险等问题。金融监管范式的转变势在必行。金融监管新范式要求在专门金融监管机构之上建立跨业风险监管机构,防止风险在金融体系内外传递;要求采用适应性监管,在金融立法机构、金融监管机构和被监管机构之间合理分配金融规则制定权;要求采用试验性监管,以应对监管介入的时点难题;要求采用数据驱动监管,对金融科技进行实时或者准实时监管,为解决监管滞后探索新的途径。

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   一部金融发展史,就是一部科技进步史,金融业和金融监管始终跟随着科技创新的步伐不断发展。今天,以互联网、云计算、人工智能/深度学习/高级数据分析、区块链等为代表的新一轮科技革命的到来,对金融业产生前所未有的颠覆性影响;具有熟练技术的新一代“数字原住民”的逐渐长大、消费者行为的改变和对数字金融服务的需求,也为科技与金融的结合提供了驱动力。①以科技创新驱动的金融业将逐渐改变金融业传统结构,打破金融业与非金融业的界限。“金融科技”(FinTech)这一新词也应运而生。

   金融科技至今尚未有统一的定义。金融稳定理事会将金融科技界定为在金融业进行科技驱动创新,形成对金融服务提供产生重要影响的新的业务模式。②它包括两个基本要素,一是创新性业务模式,通过互联网提供金融服务或产品;二是使用创新性科技,如深度学习、人工智能、区块链。目前,金融科技较为广泛地应用于下列领域:支付和清算、融资、保险、投资管理和市场基础设施。③金融科技是一把双刃剑。它能提高金融效率、丰富金融产品,使消费者、小企业以较低的价格、更为便捷的方法和更多的渠道获得适合自己需求的金融服务;也能增加透明度,减少信息不对称,使风险更准确地被评估和更好地被定价。但金融科技又会给金融体系带来微观和宏观金融风险,使金融机构、金融基础设施或者金融部门易遭金融震荡,也可能产生传染效应、顺周期性而影响整个金融体系的稳定。④

   借用托马斯·库恩的“范式”理论,金融监管范式是指一系列共同的监管模式、实践、规则和标准,⑤包括监管体制、理念、目标、规则、领域、方法等。当金融监管范式赖以形成与发展的金融生态、业务模式、产品结构、经营方式等发生变化时,金融监管范式本身也应发生变化。金融科技正在对金融业产生前所未有的颠覆性影响,现行的金融监管范式已经不能完全适应金融业的变化,其转变也就在所难免。当然,金融监管范式转变并不是指彻底抛弃旧范式,而是在原有范式的基础上作出适应金融科技发展的新变化。需要指出的是,虽然本文所研究的金融监管范式转变是针对金融科技而言,但由于金融监管面临金融业不断变化是一种常态,所以本文提出的金融监管范式转变的具体内容对整个金融监管也具有普遍意义。

  

   一、金融监管范式转变的原因

  

   金融科技正在深刻影响着金融生态的变化,给金融业带来了新的风险或者使传统风险更易频发、更加严重。建立在传统金融生态基础上的金融监管体制、金融规则(包括金融法律规则和金融监管规则)⑥和监管手段在一定程度上已经不再适应或者无法应对金融科技创新活动。比如,线上众筹、P2P等成为直接融资新渠道的结果,是公募和私募的定义、边界、监管理念和规则需要发生相应的变化。

   (一)金融科技产生的风险

   金融科技创新导致了金融风险泛化。金融风险泛化首先表现在社会出现的“泛金融化”现象,即传统上必须依赖金融机构才能获得的金融服务,现在可以由非金融机构或者个人提供。以前,银行、证券交易所是筹资的主要渠道,现在,P2P、众筹以及在我国被取缔的首次代币发行也可以为客户提供融资。过去占主导地位的以交易所为基础的经纪人,如专业经纪人、场内经纪人,逐渐让位于新出现的中介机构,后者也能为证券交易提供交易场所和流动性。⑦原属于金融机构的传统金融业务向新入行的非金融机构分流,后者利用自己的创新技术向客户提供低成本的产品。⑧区块链的出现,使支付不需要借助传统的金融机构或者中央银行作为中央对手方即可在客户之间直接完成。为了获得更好的回报,消费者可以借助金融科技,自动在不同的存款账户或互助基金变换。⑨金融科技降低了从事金融业务所要求的专业知识、基础设施等门槛,金融大众化趋势越来越明显。

   其次,金融风险泛化表现在金融科技创新使相同的金融风险变得更加频发、更为严重。比如,在信用风险方面,由于P2P平台有更大的风险爱好、信贷风险模型测试不足、激励不相容等原因,它们的信用风险可能远大于银行。⑩在流动性风险方面,P2P贷款和股权众筹的股权由于缺乏从事交易的二级市场,它们的流动性比银行贷款和一般股票要低。高频交易者没有任何义务向市场提供流动性,他们在市场情况良好时提供流动性,在市场情况恶化时则抽逃流动性,其抽逃速度远非一般投资者所能企及。(11)在顺周期性方面,与银行存款受存款保险计划承保而具有相对稳定性不同,用于P2P贷款的投资者资金更易遭受投资者赶时髦的行为和信用风险爱好的波动,投资者在其他资产的收益变化、信贷损失或者其他微观风险都可能引发投资者的“羊群行为”和减少对平台的投资。(12)智能投资服务和高频交易的底层技术是算法,如果某个算法被证明优于其他算法,该算法就会被广泛使用,从而产生羊群效应:大量的消费者和交易者对相同的产品或者服务以相同的方法作出反应。这种顺周期性会加剧市场的波动性,(13)特别是高频交易算法的快速自动交易会导致价格和交易量过度反应,制造一种自我实现的涨跌风险,甚至可能导致市场“闪崩”。在网络安全风险方面,金融科技以互联网为基础,网络风险可能发生在金融科技的各个环节和场合:信息技术和数字技术的应用增加了网络黑客攻击的范围和入口点。在金融市场各个参与者高度相连的今天,网络黑客已经越来越成为整个金融体系的威胁。(14)在消费者权益保护方面,智能投资服务在没有或者很少人工干预的情况下由算法决定向消费者推荐适合消费者需求的产品或服务,在缺乏与投资服务提供者面对面交流的情况下,消费者可能很难理解投资建议和投资条款,不清楚提供的产品是否完全符合自己的需求,不了解算法如何处理个人信息。出于验证的需要,分布式账本技术(distributed ledger technology,下称DLT)(15)交易的信息(如身份信息、资产信息等)要在网络上披露,存在着侵犯交易者隐私权的风险。

   再次,金融风险泛化表现在金融科技使风险在金融系统内外之间的传递变得更为频繁,从而可能影响整个金融系统的稳定。(16)比如,作为股权众筹平台发行人的初创公司比股票市场普通发行人的破产风险要大得多(据统计金融科技初创公司的失败率在50%-90%之间(17)),从而对投资者造成了更大的投资损失风险。高频交易策略之间的高度关联性,加快了市场震荡的传递速度,增大了市场波动性和不同资产之间的传染效应。运用于支付和证券结算的无许可DLT不能实现结算终局性,即不能准时地在某个确定的点结算终局,只能做到盖然性终局(probabilistic finality)。因为在无许可DLT中,支付完成的法律确定性是随着更多的区块加入链之中,直到某个交易未完成的概率变得无限小而逐渐形成。(18)不能实现结算终局,意味着已经发生的支付或者证券转让都有可能因各种原因被撤销,其结果是造成支付和证券结算系统的混乱,将损失扩展至支付结算系统的其他参与者。出于成本和技术的考虑,越来越多的金融机构和金融科技公司将云计算、数据存储等服务外包给第三方服务机构。如果众多的金融机构和金融科技公司将数据服务外包给同一家或者几家第三方服务机构,那么后者就成为具有系统重要性的金融基础设施,其倒闭就会危及整个金融系统。

   (二)现行金融规则面临的困境

   第一,金融规则通常是危机型立法和监管的产物。危机型立法和监管,是指在金融危机后立法机构和监管机构出台加强监管的金融规则,随后又逐渐出台放松监管的金融规则。(19)危机型立法和监管无法解决金融规则与金融创新之间的“步速问题”(pacing problem)。(20)一方面,危机型立法和监管注重对金融危机(包括系统性危机和个体危机)所暴露的问题作出应急、被动的反应,金融规则以“顾后”为特征;另一方面,以指数级速度发展的金融创新远比金融规则“立改废”快,金融规则缺乏“瞻前”的内容。虽然监管机构有限度的自由裁量权可以适当增加金融规则的弹性,但事先制定的具有稳定性的金融规则的确滞后于作为“复杂适应系统”的金融业,(21)往往既不能及时应对正在发生的变化,也无力前瞻未来的各种变化。当金融规则制定者还在制定监管某个金融科技业务的规则时,该金融科技业务可能已经出现新的变形,或者其他新的金融科技业务又已产生。比如,当我们还在讨论是否要监管比特币时,与比特币采用相同技术的DLT已经运用于支付和结算,对无许可DLT在支付和结算中的盖然性终局尚无任何法律可以适用;法律和监管规则对于算法可能导致的市场流动性抽逃、顺周期性等系统性风险和“算法歧视”,目前仍然无能为力;对于系统性网络风险,除了将网络风险作为操作风险一部分纳入资本充足率监管外,似乎尚无监管良策;现行金融消费者权益保护规则建立在金融服务提供者和消费者面对面交易的基础之上,对于网络空间中金融服务提供者和消费者缺乏面对面交流的交易如何保护消费者权益,现行规则存在着适用障碍。个中原因除了金融规则以“顾后”为主要内容外,还包括立法机构和监管机构因为信息不对称和有限理性不知何时和如何作出应对、不同监管机构职责不清、金融规则制定和修改程序冗长、监管套利等。

第二,金融规则通常表现为“命令和控制”(command and control)式的规则。“命令和控制”式的金融规则,是指金融规则由命令被监管机构满足某种要求的规则和通过处罚控制被监管机构行为的规则构成。立法机构和监管机构将立法目的和监管目标注入“命令和控制”性规则中,通过对被监管机构的强制性要求以及违反要求可能招致的处罚,实现立法目的和监管目标。由这些强制性要求和处罚构成的“命令和控制”式的金融规则,内在地要求规则适用“一刀切”,以体现公平和正义。“一刀切”适用产生了监管刚性,强调金融规则的统一适用,不太顾及被监管机构或者金融业务的特殊性而采取差别做法,(22)其结果是被监管机构合规边际成本的增加。例如,资本充足率监管的一个基本理念是拥有类似贷款的两个银行应该具有相同的资本要求,(23)所以,不同银行向同一类型对象发放数量相同的贷款,其风险权重是一样的。但事实上,由于不同银行的风险管理水平不同、不同借款人的还款能力不同,同样数量贷款的风险权重可能是不同的。对于金融科技创新,“一刀切”的规则适用会产生两种结果:一是金融科技公司包括现有的金融机构从事现行金融监管法规已有规范的金融业务,必须按照现行监管法规的要求履行审批或者备案程序,其结果是这些机构的金融科技创新业务一开始就可能被拒之门外;二是对于那些无现行金融监管法规适用的金融科技业务,监管机构特别是分业监管体制下的监管机构可能会抱着“多一事不如少一事”的心态,放任金融科技业务自行发展,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学研究》2018年05期

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