王健:如何创新法治人才培养机制

选择字号:   本文共阅读 124 次 更新时间:2019-11-10 22:15:49

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王健  

  

一、引言

  

   加强法治工作队伍建设和创新法治人才培养机制的顶层设计和宏观决策,2014年10月中国共产党第十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(简称“决定”)已有非常明确的论断。权威部门和法学界对此也做出了进一步阐释或解读。可以预计,这些论断和阐释,将会影响甚至主导新一轮法学教育改革,成为有关部门和法学院校规划下一步工作的一个重要参考依据。现在的问题是,就创新法治人才培养机制这个命题来讲,谁去创新、怎样创新、在哪些重大节点上去创新,仅仅是“机制”方面的问题吗?有没有“体制”方面的问题,等等,无论《决定》,还是已有论述,基本还都停留在较抽象的原则层面,要么干脆没有涉及。本文拟就如何创新法治人才培养机制这个问题做一初步分析和探讨,首先辨析“法治人才”和“法治工作队伍”等相关概念,然后分析和评价我国法治人才培养体系和管理模式的现状和存在的问题,最后就如何创新法治人才培养机制问题提出若干初步意见和建议。

  

二、法治人才与法治工作队伍


   对从事与法律有关的社会治理工作的人员的分类和指称,《决定》有一系列新的表述或提法,下面稍做归纳和梳理:

  

   1、法治工作队伍

  

   《决定》把从事法律工作的人员(队伍)统称为“法治工作队伍”,在《决定》第六部分共出现3次:“加强法治工作队伍建设。全面推进依法治国,必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准,着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍,为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”这是一个引人注目的新提法,是从政治角度对从事法律工作的人员(队伍)提出来的一个概念。

  

   2、法治专门队伍

  

   这个概念在《决定》中出现4次——“建设高素质法治专门队伍”;“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平”;“建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度,畅通具备条件的军队转业干部进入法治专门队伍的通道,健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。加强边疆地区、民族地区法治专门队伍建设”,和法治工作队伍一样,它也是一个新颖的提法。

  

   从《决定》内容来看,“法治专门队伍”是“法治工作队伍”的一个重要组成部分,包括“立法队伍”、“行政执法队伍”、“司法队伍”,这是从实施法治的不同环节划分的,形象且容易记忆,从具体的职业类别看,主要包括立法工作者、法官、检察官、人民警察。

  

   关于“行政执法队伍”,《决定》在“法治专门队伍”中并没有指明具体包括哪些行政执法人员,但在推进依法行政,建设法治政府部分指出来了,即“重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域”,要求“推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类”,“有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。”

  

   《决定》还特别提出“边疆地区、民族地区法治专门队伍”和“涉外法治人才队伍”这两个概念,这是相对一般或普通的法治工作队伍而言在特殊环境或条件从事法治工作的专门队伍。此外,从《决定》的内容精神来看,还可以把法治专门队伍分为队伍的“领导班子”和普通法治专门工作者两个方面。

  

   可见,法治专门队伍这个概念的内涵十分丰富。

  

   3、法律服务队伍

  

   这个概念及其所包括的具体职业类别的名称已经使用了多年,但这次把它明确纳入到了“法治工作队伍”当中,使之成为“社会主义法治工作队伍”的一个重要组成部分,在《决定》中仅出现一次。按照《决定》,法律服务队伍包括:(1)律师;(2)公证员;(3)基层法律服务工作者;(4)人民调解员;(5)法律服务志愿者。其中律师又区分为“社会律师”、“公职律师”和“公司律师”等。《决定》要求,这三者应构建成为一支“优势互补、结构合理的律师队伍”。

  

   4、法律顾问队伍

  

   《决定》指出:“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”这里所指的“法律顾问队伍”,是由政府法制机构人员、相关专家和律师三部分人员组成的。

  

   5、法律职业

  

   这一概念在改革开放以来的法学作品中经常使用,但在中共中央发布的正式文件中,这可能是第一次出现。《决定》中有四处使用了这一概念——“对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员,终身禁止从事法律职业,构成犯罪的要依法追究刑事责任。”(第四部分保证公正司法,提高司法公信力)“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平。完善法律职业准入制度,健全国家统一法律职业资格考试制度,建立法律职业人员统一职前培训制度。”(第六部分)

  

   职业准入、职业资格考试、职业人员统一职前培训,均涉及构建我国法律职业制度或整合相关资源的重大关键问题,也是多年改革的一个难点。按此,2002年确立的国家统一司法考试制度,将改为“国家统一法律职业资格考试制度”,可见,这个概念的使用的意义不容忽视。根据《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》(中办发厅字[2015]25号),法律职业明确界定为“具有共同的政治素质、业务能力、职业伦理和从业资格要求,专门从事立法、执法、司法、法律服务和法律教育研究等工作的职业群体。”担任法官、检察官、律师、公证员、法律顾问、仲裁员(法律类)及政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员,应当取得国家统一法律职业资格。除此之外,对于从事法律法规起草的立法工作者、其他行政执法人员、法学教育研究人员,国家采取鼓励的政策,而非强制性取得职业资格。这是我国官方文件中首次对法律职业做出的一个完整、系统的规定。与现行取得司法考试资格的职业类别相比,范围有了扩大。

  

   6、法学家和专家团队

  

   《决定》指出:“健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制,实施高校和法治工作部门人员互聘计划,重点打造一支政治立场坚定、理论功底深厚、熟悉中国国情的高水平法学家和专家团队,建设高素质学术带头人、骨干教师、专兼职教师队伍。”

  

   7、法治人才及后备力量

  

   《决定》中有两处使用了“法治人才”,一处是“法治人才及后备力量”,均是在法学教育语境下使用的:“创新法治人才培养机制”;“培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量”;“建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍”。

  

   8、政法队伍

  

   这个概念最为我们所熟悉,是自上世纪五十年代以来经常使用的一个概念,相关的还有“政法部门”、“政法院校”、“政法研究”等等,广义上包括公(安)检(察院)法(院)司(法行政)以及民政、国安等部门的人员,往往与法学教育研究部门相对称的实践部门。但《决定》有一个显著的变化,就是将这一概念限定在了各级党委的政法委。《决定》第七部分关于明确政法委的作用职能时指出:“各级党委政法委要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上,带头依法办事,保障宪法法律正确统一实施”,可见,它特指我国各级党委系统政法委的队伍,在《决定》中只出现这一次。

  

   以上各个名称和提法,包括法治专门队伍、法律服务队伍、法律顾问队伍,还是法律职业、法学家和专家团队、法治人才及后备力量、政法队伍,实际上都统摄在了“法治工作队伍”这个大概念之中,只是因为从事法治工作的不同分工、实施法治工作的不同环节或在从事法治工作中所处的状况不同而有不同的名称,本质上都是社会主义法治工作队伍的组成部分,是实施依法治国战略部署和各项任务的国家治理队伍的一支重要力量。其共同的素质和职业要求是:忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律;人才评价标准体现在三个方面,一是思想政治素质,二是业务工作能力,三职业道德水准。

  

   以上法治人才的分类和不同类别法治人才的素质和能力标准,为法学院校在新的历史条件下调整和确立法学教育改革的目标提供了重要依据。而实现这一目标的关键,在于改革和创新现有的法律人才培养的管理体制和机制。

  

  

三、法治人才培养体系与管理模式


   字面上看,《决定》提出“创新法治人才培养机制”的任务,意味着现有的法治人才培养机制还存在问题,还不满足某种需要,有创新的必要。那么我国目前法治人才培养机制的现状如何?都存在哪些问题?

  

   首先看国家教育主管部门的评价。在《创新法治人才培养机制》一文中,教育部袁贵仁部长对我国目前法治人才培养体系和管理模式做出如下概括和描述:

  

经过30多年的探索实践,我国已经建立了“以学位教育为主体、其他教育为补充,学历教育和在职培训进修相互衔接的法治人才培养体系,为法治领域输送了数以百万计的高素质专门人才。与此同时,初步形成了教育部门宏观管理、司法部门行业指导、教育行业协会自律管理、法学院自主管理‘四位一体’的管理体系,既有以法学理论传授为主的法学学术教育,又有具备行业特点的法学专业学位教育,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法学教育年刊》(张文显主编)2015第三卷

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