聂鑫:近代中国社会立法与福利国家的建构

选择字号:   本文共阅读 125 次 更新时间:2019-11-08 22:12:49

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聂鑫  
这与中国法律道德合一的仁政传统不谋而合,也为近代中国移植西方近代社会立法提供了“本土资源”[11](P172-176)。与此同时,近代社会立法(包括宪法社会权条款)的发展也进一步丰富了社会权利理论,使得社会福利(社会救济)在观念上由政府单方面“赐予”的恩惠转变为人民的法定权利与国家的法定责任。

  

   无独有偶,在19世纪上半叶,处于资本主义早期阶段的德语国家也遭遇了严重的社会贫困问题。虽然经济危机的周期性爆发是资本主义的痼疾,但是与英国、法国等相对成熟的工业资本主义国家相较,德语国家所遭遇的危机尤其惨烈。大约从1820年代到1840年代,欧洲中部地区经历了严重的社会经济危机,引爆危机的原因可能与物价的周期性上涨有关,但其背后还有深层次的社会问题;社会贫困在德意志邦联的大部分成员国蔓延,这段时期甚至被标记为“贫困年代”[12](P1-4)。当时经常会发生饥民暴动,这也被认为是席卷欧洲大陆的1848年革命的导火索之一。原本在拿破仑战争之后,奉行管制主义家长式政府传统的普鲁士官僚开始接受经济自由放任主义的理念,但经济危机引发的社会动乱与政治危机,吓坏了保守主义者与自由主义者,他们都不得不重新思考政府的角色。于是,自由放任的理念败给了普鲁士国家日常运作的现实需要,官僚们转而将镇压与管制作为解决社会危机的万灵药。为了阻止赤贫在城市与乡村的蔓延,普鲁士官员们不得不对经济与社会施加干预,并一步一步地着手制定社会立法,例如1837年禁止童工的《工厂法案》与1842年《济贫法》[12](PIX-X)。

  

   在德国,社会这个词汇的普遍使用大约是在1830年代,它明显是受法国思想的影响。然而,与英国或法国对于这个词汇的用法不同,“‘社会’一词在德语里有着强烈的规范意义与关键内涵”,德国语境下所谓“社会国”其实主要指的就是福利国家[13](P4-5)。“德国传统的政治思想为社会国的发展提供了必要的基础”“‘社会’本身以一种特殊的方式成为德国身份认同的一个部分”[14](P34-35)。在资本主义早期阶段,国家照顾下层民众的传统责任被作为德国特色的重要组成部分,在草根的拥戴之下得以复兴,而产业工人这一新兴阶层也被整合进了福利国家的民族共同体之中,这被称为普鲁士式的社会主义;而普鲁士的官僚国家传统为福利国家的兴起提供了助力。从更严格的意义上来说,高度发达的官僚体制对于德国福利国家的建立是不可或缺的[12](P248,259)。于是,基于社会本位的经济与社会立法,如竞争法、住房建筑法、租赁法、农地租赁法、劳工法等都迅速发展起来;在第一次世界大战前后,由战争及战败带来的社会经济危机又进一步推动了社会立法的大发展,这其中很多社会立法甚至被延续至今。由此,国家与社会、公共与私人之间的法律界限逐渐模糊,社会法在公法与私法的中间地带蓬勃发展,国家在社会经济生活中的角色也发生了重大变化。

  

   尽管社会连带主义思潮诞生于法国,但是法国的社会福利制度到了20世纪依然发展相对迟缓,甚至“完全无法与俾斯麦在1880年代为德国工人所创设的医疗、意外、残疾、退休保险制度相提并论”[15](P1-2)。尽管英国也有社会福利立法,比如《济贫法》最早就出现在英国,但是其社会立法思想的根源是以个人为核心的边沁式功利主义,这与德国特别强调社会政策的集体功能大相径庭[16](P123)。德国在福利国家道路上与英国、法国的差异,究其原因,与近代中国类似,父权主义、共同体主义的传统政府理念与现代福利国家思想不谋而合,为官僚国家社会福利制度的发展提供了政治文化土壤。

  

三、近代中国社会福利立法的转型:以《社会救济法》为例


   早在民国之初,德国等西方国家的社会保障制度就被译介到了中国。社会福利立法工作在民国北京政府时期已略见成效,例如1915年仿照欧美《济贫法》制定的《游民习艺所章程》。南京国民政府时期的社会福利立法,则以1943年《社会救济法》为其典型。由于当时政府的财政能力与行政资源有限,在社会立法规划上不得不将社会上极度贫困的弱势群体与受灾民众作为优先照护的对象,故而南京国民政府在立法实践中以社会救济作为社会福利立法的核心内容,至于社会保险等立法则居于相对次要地位。

  

   如前所述,在抗日战争时期,面对战乱和自然灾害夹击的严峻形势,国民政府不得不在社会救济领域力图有为,以应对社会危机、收拾民心。1938年4月,国民政府将原来分头负责赈济的机关,包括振务委员会、行政院非常时期难民救济委员会及内政部民政司的相关职能,统一整合到新设立的振济委员会o。1940年10月,国民政府又将原隶属于国民党中央执行委员会的社会部改隶于国民政府行政院,作为经常性社会福利事业的主管机关。“社会部之改隶行政院,意义甚为重大。盖在社会福利事业之中,同时谋民众组织与训练之健全,实为促进社会事业之前提。”[9](P686)关于振济委员会与社会部在社会救济职能上的分工,前者是负责临时性的灾害救济,而后者则负责一般性的日常救济。

  

   1941年12月,国民党五届九中全会通过了《确定社会救济制度以济民生而利建国案》,大致有六大要点归纳如下:(1)从速订颁社会救济法规,规定救济对象,划一救济设施;(2)调整并统一社会救济之行政机构,不分消极、积极,临时、经常,统一规划与实施;(3)政府应提高救济经费在预算中的百分比;(4)积极整顿、扩充各种救济事业;(5)整理、监督各地慈善团体;(6)奖励个人及团体办理社会救济事业[17](P5)。国民政府社会部很快完成了《社会救济法》草案初稿的拟定工作,并于1943年2月呈请行政院审核。在立法院法制委员会与经济委员会会同审查、修正《社会救济法草案》的过程中,还充分斟酌吸纳了内政部、财政部、教育部、经济部、卫生署、振济委员会等相关部门的意见,其修正要点包括:“一、救济事业费用,以目前地方财力着想,不宜专令地方负担”;“二、各有关官署之职权,应为划清,俾免争议”;“三、本法旨在救济,其救济设施及方法规定,不宜过于简单。如不分时期、地域及事项性质同时举办,想为财力所不许。故于第七条增加‘视实际需要及地方经济状况次第举办’等字样,俾留伸缩而便适应”[18](P21-22)。1943年9月29日,国民政府颁布《社会救济法》。该法共53条,分为救济范围、救济设施、救济方法、救济费用和附则五章[19](P1-5)。从传统社会救济制度转型与现代福利国家建构的角度来看,《社会救济法》大致有以下三个特点。

  

   (一)由消极趋于积极:社会救济模式的常态化

  

   传统中国政府的社会救济措施以救灾(荒政)为主,一般为灾害发生之后被动的、临时性的事后救济。政府的目标仅仅是暂时纾解灾区和灾民的紧急危难,在理念上可谓是救急不救穷、治标不治本。至于对社会上普遍存在的弱势群体的日常救济,虽然国家经常性救济的理想可见之于《礼运大同篇》所谓“矜、寡、孤、独、废疾者,皆有所养”[20](P658),但在实践中,古代政府并未主动承担起日常救济的责任,反而主要依赖社会力量的自力救济。而《社会救济法》则是以临时性的灾荒救济为辅,以对弱势群体的经常性社会救济为主;通过立法,国家积极承担起常态化社会救济的责任。根据《社会救济法》,由国家主导规划常设的救济设施,对社会上普遍存在的弱势群体予以经常性的照料,具体包括安老所、育婴所、育幼所、残疾教养所、习艺所、妇女教养所、助产所、施医所等(《社会救济法》第6条)。其规定的救济方式多种多样,具体包括:救济设施处所内之留养、现款或食物衣服等必需品之给予、免费医疗、免费助产、住宅之廉价或免费供给、资金之低息或无息贷予、粮食之低息或无息贷予、减免土地赋税、感化教育与公民训练、技能训练、职业介绍等(《社会救济法》第14条)。可以说,《社会救济法》在救济模式上与帝制时代的荒政相较有了质的飞跃。

  

   (二)由慈善易为责任:社会救济理念的现代化

  

   从国民政府对于《社会救济法》设定的立法要旨以及法律的具体规定来看,社会救济在当时已成为政府基本的行政职能与法定义务。在理念上,作为政府主动、主导的积极行政责任,社会福利事业已由传统上政府自由裁量的恩惠措施转变为国家的法定义务,社会福利权也由此成为人民的法定权利。法律明确了社会救济的主管官署:“在中央为社会部,在省为省政府,在市为市政府,在县为县政府”,涉及医疗救助的中央主管官署为卫生署,“关于临时及紧急之救济,由振济委员会主管”(《社会救济法》第50条)。除办理救济外,救济资金的筹集也是社会救济事业中政府至关重要的责任,对此该法明确规定:救济事业的经费应列入中央及地方预算(《社会救济法》第44条),“救济经费之募集,不得用摊派或其他强制征募办法”(《社会救济法》第47条);“救济设施由县市举办者,其费用由县市负担;中央或省举办者,其费用由中央或省负担”(《社会救济法》第42条);社会团体及私人举办的救济设施如确有成绩的,“得由主管官署酌予补助”(《社会救济法》第43条);另外,中央政府可以对县市办理的救济事业予以补助(《社会救济法》第45条)。强调社会福利事业的国家义务,这可以说是民国时期社会权法制化的一大进步,亦是该法的一个明显特点。与前述德语国家传统上对于民间慈善事业的管制类似,该法规定“团体或私人亦得举办救济设施,但应经主管官署之许可”(《社会救济法》第8条),“主管官署对于前条之救济设施有视察及指导之权”(《社会救济法》第9条),这也充分体现了《社会救济法》对福利事业实行家长式管制的一面。

  

   (三)全民救济、全面救济:社会救济范围的最大化

  

   传统荒政的救济对象以灾民、流民等受灾人群为主,而《社会救济法》则进一步将社会上的一般弱势群体(包括所谓老幼病残孕、无家可归者及无业、失业人群等)尽可能地纳入其救济范围(《社会救济法》第1条)。即使对被传统中国社会所唾弃的从事不正当职业者“、懒惰成习或无正当职业之游民”,法律均规定予以教养与救济(《社会救济法》第31、32条)。这充分体现了现代福利国家思想中惠及全体公民的理念。为照顾多子女家庭,法律甚至规定:“生育子女逾五人者,如因生活困难无力养育,得请求主管官署给予补助费,或将该子女送育婴所或育幼所留养之。”(《社会救济法》第20条)国民政府社会部在提交行政院审查《社会救济法》草案及其原则的解释呈文中,对社会救济范围最大化的理念有明确的阐释:“除贫穷老弱残疾之救济外,他如孕妇婴儿之保护、幼童之教养、生理缺陷者之救济、劳动者之救助,乃至房屋租赁、经济合作、家庭消费与夫国民生活上之需要,苟有待于救济,无不并顾兼筹。以前限于实物及金钱之救济,今则扩大至医疗救济、教育救济、职业救济等。盖并世各国对其人民之救济,以时间言自出生前以至死亡后,以范围言包括其生活需要之全面;是其对象已由少数而推至全民;其范围亦由局部而扩至全盘。”[21](P66)

  

可以说,至少在规范层面上,近代中国的《社会救济法》已经符合现代福利国家社会立法的基本精神了。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2019年第6期

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