李艳:网络空间国际治理中的国家主体与中美网络关系

选择字号:   本文共阅读 274 次 更新时间:2019-11-08 07:06:43

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李艳  
从某种意义上讲,网络基础设施延伸到哪里,网络技术应用到哪里,网络空间就覆盖到哪里。因此,网络空间与现实空间是一种相互嵌入的关系,很难将其单独剥离出来。正是这种嵌入使得网络空间在很大程度上仍然遵循现实空间的运转逻辑,传统空间赖以规范的、以国家主体为单位的国家管理体系与国际关系体系仍然适用于网络空间。

   正是基于这样的认知逻辑,联合国GGE报告中关于《联合国宪章》基本精神与原则适用于网络空间的观点得到国际社会的普遍接受。⑤但具体到落实层面,原则适用共识易达,实践中规则发挥作用却面临相当挑战。现实空间中,主权原则的确立与适用因为权力范围和边界的确立相对容易,如各国领土、领空、领海的划定,各国在其管辖范围内行使对内政策决定权与对外独立权,在跨国事务中,基于一定的主权让渡来开展合作。但在网络空间,由于它本身形式上的虚拟性与运作架构的跨国性,实际上很难就所谓主权范围做出事实上的明确,因此如何有效适用主权原则仍是当前国际社会各方的争议焦点所在。目前能够达成一定共识的仍然是“基于领土的”,即“对一国领土管辖范围内的网络设施与网络行动”具有管辖权,而这无疑只是最小范围的适用。这就意味着相较于传统空间,网络空间在主权原则适用上将更多地出现主权重叠和争议,在处理所谓内部事务时出现管辖权异议或者应对国际事务时更多的主权让渡,从而需要更多国家间的协调。

  

   三、网络空间治理视角下的中美网络关系

  

   综上所述,从网络空间特点与治理规律来看,现阶段网络空间国际治理需要政府主体发挥更加积极的作用,这也就意味着需要国家间的协调与合作。而这其中,网络大国与网络强国的作用更为突出。正如有韩国学者所言,如果将网络空间视为一个社会网络,此网络结构中最大的特点就是“中美两国是两个最重要的节点”,⑥许多相关政策的形成主要依靠二者之间的互动,而其他国家则通过与中美两国或彼此之间发生各种“强弱联系”,共同构成治理网络。正是从这个意义上讲,中美两国的协调与合作在一定程度上对网络空间国际治理进程有着重要影响。从中美两国对网络空间的高依赖度和战略重视度来看,网络空间的繁荣发展与安全稳定也符合双方的共同利益,双方原本应该有着更为积极的合作。但实际情况并非如此,受结构性矛盾影响,双方在诸多治理议题上的分歧与博弈,远超共识与合作。这种现状反过来对网络空间国际治理进程也带来一定消极影响。

   (一)中美两国在网络空间国际治理中具有合作的意愿与需求。从发展的角度看。一个“和平、稳定与繁荣”的网络空间符合双方的长远利益,这一点是共识。美国明确将在网络空间的发展优势视为其未来保持国际领先优势的重要领域,而中国更是得出对内建设网络强国,对外构建命运共同体的战略目标。尤其是当前数字经济的发展作为未来经济发展的重要引擎,中美双方不仅是“领头羊”,更是合作伙伴。美国作为网络信息技术的发源地,一直主导全球数字经济发展进程,美国IT巨头构成全球网络信息产业链主干,并继续在数据库、搜索引擎、云计算、大数据、人工智能等关键技术领域占据明显优势。而中国有着良好的数字经济发展前景,广阔的消费市场和迅速成长的IT企业,发展潜力巨大。著名咨询公司埃森哲发布报告称,到2020年,全球数字经济可创新2万亿美元新产值,⑦美国将从新一轮数字经济发展中获得5.9万亿美元的数字经济总量,占GDP的比重为33%;而中国则有望实现5270亿美元的增加值,GDP占比将达到13.3%。⑧

   中美双方在数字经济中具有互补优势,美国具有强大的创新能力和技术优势,而中国拥有强大的制造能力和市场容量。双方开展合作,能够强有力地推进全球数字经济的发展,不仅有益于全球经济发展,更能惠及自身。从安全的角度看。由于互联网技术架构天然具有“端对端”与跨国性特点,直接决定任何一个国家都无法独自应对所有网络事务,要维护一个“开放、平等、可用和有韧性”的互联网,各相关主体间的国际合作是确保互联网治理有效性与维护网络安全的必然选择。而中美双方作为网络大国与网络强国,有能力亦有责任,双方的合作在很大程度上决定着诸多网络问题解决进程与效果,如网络应急事件响应、网络犯罪执法、打击网络恐怖主义以及网络空间国际规则的建立等,均需要中美双方的共同推动。

   (二)中美现实结构性矛盾在网络空间的映射成为双方合作的桎梏。现实实践发展表明,理想状态下双方应有的合作意愿和需求并没有转化成相应的合作实践,究其根源,仍然是中美关系结构性矛盾在网络空间的映射与体现。⑨美国是现有网络空间国际治理体系的前驱者与守成者,更是得益者,一直致力于在网络空间维护自己的绝对优势与主导权,而将网络实力与综合国力不断提升的中国视为在网络空间的竞争者与对手,是实施遏制的主要对象。

   早在奥巴马政府时期美国国务院与国防部相继推出的《网络空间国际战略》与《网络空间行动战略》中,联合“网空”盟友,实施“网空”遏制思维就已经显现。在之后的政策实践中,中国成为美国开展国际“网空”战略竞争的主要对手和实施“网空”行动的主要对象之一。2015年2月,美国家情报总监克拉珀发表《全球安全威胁报告》称:“网络安全问题对美国的威胁比恐怖主义更大”,俄罗斯、中国、伊朗、朝鲜被列为威胁美国网络安全的“最大来源”⑩。2015年4月美国防部推出的新版《网络空间行动战略》更是直接“点名”,明确将中国列入网络威慑与遏制的名单(11)。随后的年度报告基本延续了该立场态度。特朗普上台之后,虽然其网络政策整体有所调整,但在视中国为对手和遏制对象这一点上,仍然延续了奥巴马政府的思路。如特朗普政府2017年12月18日发布的《国家安全战略》和2018年1月31日首个国情咨文演讲中将中国定位为主要“竞争对手”。(12)2018年10月,美国陆续推出新版《国家网络战略》与国防部《网络空间战略》,在进一步强调突出美国优先的同时,更是前所未有地对中国进行指责,将与竞争对手的博弈视为美国网络战略的首要任务。

   从中国的角度来看,一方面为维护自身网络空间利益,争取发展权益与空间,自然谋求积极作为,反对美国的遏制与威慑;另一方面为回应国际社会相关方对中国网络大国作为与贡献的需求,提出了构建“网络空间命运共同体”的战略构想,尤其是代表广大新兴国家与发展中国家,提出改革现有网络空间国际治理体系的要求,呼吁国际社会建立一个更加公平、公正和透明的治理体系。所以,从某种意义上讲,中国是现有网络空间国际治理体系的改革者。作为守成者与改革者,中美双方在网络空间的关系更多体现为竞争与博弈,合作与共识相对匮乏。

   (三)中美网络关系现状不利于网络空间国际治理进程的推进。作为最重要的两大治理力量,中美两国网络关系不尽人意,在一定程度上给网络空间国际治理进程带来不利影响,成为当前治理困境的症结之一,如网络空间“碎片化”风险加大,治理“源动力”不足以及“制度鸿沟”难以有效弥补等。

   首先,从防范网络空间“碎片化”风险的角度看。众所周知,互联网最大的价值所在就是互联互通,但随着各国安全关切的不断上升,网络空间战略竞争的加剧,网络空间的发展呈现一定“碎片化”迹象。所谓“碎片化”,是指各国对网络安全的关切重心从共同安全转向自身安全,对自身网络实力或能力的追求远超对建立国际规范的需要,这就直接导致国际范围内的协调机制难以发挥应有作用,国际合作进程受阻,网络空间军事化愈演愈烈,联合国框架下网络空间国际规则制定进程遭遇瓶颈。。“碎片化”并不是一个严格的学术用语,只是对当前一种现象与趋势的描述,将其作为一个问题予以关注,反映出国际社会对网络空间未来发展的担忧。同时,各国更加倾向通过双多边机制与立场接近国家开展合作,试图在网络安全、网络空间国际规则等方面达成小范围共识。如七国集团、二十国集团、“金砖国家”、上合组织、东盟等均积极就网络空间的国家责任与行为规范展开探讨,并发布《厦门宣言》和《塔什干宣言》等文件。虽然区域或双边机制对于推进网络空间国际治理进程而言也是重要渠道和有益补充,但客观来讲,网络空间国际治理的基础是共识,这个共识不仅仅是相近观点与立场的不断强化,更重要的是不同理念与认知的碰撞,对不同诉求的总体考虑与平衡。否则,无论是政策还是实践都很难在国际范围内发挥作用。

   事实上,美国的网络政策走向与中美网络关系在一定程度上助长了这种“碎片化”趋势。“碎片化”的根源是网络空间信任缺失所导致的不安全感,而纵观网络空间发展历程,没有哪一件事能够如2013年夏披露的“斯诺登事件”,对网络空间信任造成的极大破坏。正是该事件曝光后,各国开始正视各自网络安全的脆弱性,更加重视通过强化网络安全能力来维护自身在网络空间的战略利益。再加上特朗普上台后,更加明确地谋求在网络空间的绝对优势,注重美国自身的安全与利益,网络政策整体倾向国内机制建设与继续打造超强网络实力,尤其是对竞争对手的遏制与打压能力,导致中美网络关系摩擦不断。国际社会普遍认为,作为网络强国与大国,中美两国网络关系走向无疑对国际社会各方有着强大的示范效应,当这种效应是消极的时候,其不利影响无疑也是巨大的。目前这种“碎片化”的趋势已引发国际社会各方的普遍担忧,因此,中美双方尤其是美国必须正视这样一个现实,一个不断“碎片化”的网络空间势必会对发展与安全形成桎梏,势必会影响信息化推进的整体进程,而这无疑是不符合中美两国长远利益的。

   其次,从解决网络空间治理“源动力”不足的角度看。网络空间国际治理作为全球治理的重要领域,在很多时候是通过全球性公共物品的提供以应对政府作为的失灵,实现治理目标。而网络空间的所谓“源动力”就是指网络空间国际治理进程的主要推动者或者说网络空间公共物品的主要提供者。在网络空间,作为互联网发展的“源起国”与最大受益国,美国一直是网络空间国际治理公共物品的最大提供者,但在特朗普执政后,美国网络政策整体倾向国内,网络外交政策总体而言更趋务实和趋利,参与国际网络空间治理意愿和行动力持续走低,直接影响到美国一直以来倡导的“多利益相关方”治理机制的建设与实践的推进。中国作为网络大国,虽然对网络空间国际治理做出贡献的意愿强烈,但在实践中不得不面对实力和资源有限、必须兼顾国内国外两个大局的现实,合理分配国内外资源。再加上美西方一直对中国方案与中国贡献采取“妖魔化”手段,使中国在国际上的话语权和影响力总体受限。因此,国际社会对网络空间国际治理“源动力”缺失可能出现的“金德尔伯格陷阱”有明显担忧。

从网络空间目前的力量格局来看,在未来相当长一段时间内,中、美两国仍将是网络空间国际治理进程“源动力”的主要来源。中国提出构建网络空间命运共同体的“四项原则”和“五点主张”,明确将致力于推进网络空间国际治理机制改革,建立更加公平、公正、透明的治理体系;美国虽然出现阶段性的国际治理参与意愿下降,但经过多年来的发展,美国在网络空间国际治理中具有全面的技术、资源、机制优势,美国政府意愿的一时变化并不会在短时间内改变其早已在网络空间建立起来的“多主体”(政府、私营部门与企业等)全面领先的优势。从双方与其他力量的对比来看,难有能与之比肩的国家。欧洲国家虽然近年来在网络空间国际治理问题上发力频频,但仍主要局限在其传统优势领域,数字规则建立与打击网络犯罪,如旨在保护公民数据权利与隐私的GDPR,以及打击网络犯罪的《布达佩斯公约》。总体而言,欧洲国家内部还存在协调问题,在许多重大治理议题上并没有形成有效合力。俄罗斯虽然一直在网络空间国家行为规范领域积极作为,作为在联合国框架下最早提出信息社会国家行为规范的国家之一,近年来一直积极参与联合国GGE工作,但由于美国等西方国家一直以来的打压与孤立,以及外界对其网络政策立场的负面评价,其在国际社会中的话语权和影响力十分有限。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《现代国际关系》2018年第11期

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