王虎华 肖灵敏:再论联合国安理会决议的国际法性质

选择字号:   本文共阅读 125 次 更新时间:2019-11-07 07:30:38

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王虎华   肖灵敏  

   内容提要:联合国安理会决议的国际法性质及其地位在国际法上不明确,学界存在较大争议。有的学者认为决议不是法律;而有的学者认为有些决议是新的国际法规则。为了使安理会决议发挥更有效的作用,我们应从决议的法律效力来源、具体内容和国家对决议的实践行动等方面分析其国际法性质。安理会依《联合国宪章》通过的一般决议属于“内部规章制度”,仅对安理会的内部机构具有法律拘束力,并具有促进功能和执行功能。安理会通过的特别决议属于“实施细则”,其中的软法性措辞条款是任意性规则,只对安理会的内部机构具有法律拘束力;其中的国际义务条款是强制性规则,对联合国全体会员国具有法律拘束力,还具有造法功能。

   关 键 词:安理会决议  国际法性质  法律拘束力  造法功能

  

   联合国安全理事会(以下简称安理会)是联合国主要机关之一,承担着维持国际和平及安全的主要责任。由于基地组织、伊斯兰极端组织等国际恐怖主义、宗教极端势力对国际社会的严重威胁,安理会为了维持国际和平及安全,近年来,其所作出的决议数量急剧增加。①截止到2018年3月27日,安理会总共通过了2409个决议。②安理会的这些决议大部分牵涉到《联合国宪章》等国际条约、国际习惯以及其他国际组织法律文件的具体适用,对保障国际法规则的实施、维护国际法的核心价值和国际法律秩序、完善现有国际法并促进新的国际法形成具有十分重要的意义。虽然安理会在维护国际和平及安全中发挥的作用不断提升,但是,其所作出的决议的法律性质和法律地位如何,国际法并无相关的明文规定,这也使得安理会决议在实施过程中遇到了众多困境。

  

   一、安理会决议性质的理论分歧

  

   安理会是《联合国宪章》规定的联合国为维护国际和平及安全而唯一能够采取执行行动的机构,在联合国拥有首要的政治地位。根据《联合国宪章》第24条、第25条、第39条的规定,安理会有权断定是否存在对和平的威胁、对和平的破坏、或侵略行为。若安理会认定存在这些行为,则有权代表联合国会员国作出应对这些行为的决议,以维护或恢复国际和平及安全。联合国会员国同意接受并履行安理会的决议。但是,安理会决议是否对联合国会员国具有法律效力及其法律性质如何,学界争议很大,迄今未有定论。

   (一)国外学者的理论观点

   国外学者们对安理会的职能有两种不同的观点。一种观点认为,安理会的职能泛指政府职能,没有立法职能和其他行政职能之分。另一种观点则区分了政府的立法职能和其他行政职能,认为安理会正在行使特别的立法职能,与2001年“9·11”恐怖袭击之前行使的执行职能不同。[1]P2062001年之前,安理会通过的每一个决议都是针对一种特定的情势,并没有创造一个法律的先例;但是,之后的安理会两项决议,即Security Council Resolution(以下简称SCR)1373(2001)和SCR1540(2004),似乎超越了以往的决议。在学术文献中,这两个决议常常被认为是安理会在国际立法方面的实践。[2]P192因此,国外学者们对安理会决议的性质也存在两种不同的观点。

   1.有些安理会决议具有法律性质

   有的学者认为,《联合国宪章》第39条的真正内涵赋予了安理会应对威胁国际和平及安全情势的准立法权,安理会维护国际和平及安全的措施应包括立法措施。依据《联合国宪章》第25条的规定,安理会发布的决议对所有联合国会员国都有约束力。[3]P27-28该观点依据《联合国宪章》第39条和第25条的明文规定的字面意思分析安理会的权力及其作出的决议的性质,有一定的法律依据。但文字解释并不是确定安理会权力的唯一途径,还可以通过其他方式来推断,如隐含的规定,后续的实践。另外,该观点对所有的安理会决议不加区分,笼统认为对全体联合国会员国都有约束力,则过于武断和片面。

   学界一般认为,立法性决议须符合四项独特的标准:安理会试图立法时正单方面采取行动;③安理会有通过强制性规范的意图(《联合国宪章》第七章也隐含安理会有权立法的规定);④立法决议中的规范是一般性的;⑤这些规范是新的(“新”的要求意味着安理会必须修改现有规范,并引入新法律)。⑥故有学者认为,根据这些标准,只有SCR1373(2001)和SCR1540(2004)这两个决议,可作为安理会已通过立法的两种情况。[1]P207-208这两个决议被公认为“法律”。⑦上述观点依据理论共识确立的立法性决议应具有的标准来分析SCR1373(2001)和SCR1540(2004)这两个决议的“法律”属性,是一种纯理论的分析,逻辑推导尚合理,但对安理会决议效力的实践论证不足。

   2.安理会决议不是法律

   有的学者认为,《联合国宪章》第七章所设想的行动具有行政性质,在此意义上,安理会只能采取具体措施来解决具体的危机。因此,一般性质的立法措施不属于《联合国宪章》第39条的授权范围。[3]P2821世纪初,安理会在反恐问题上出台的一系列决议,以维护国际和平及安全名义行使的准立法权已经超出了《联合国宪章》的授权。[4]P886有的学者认为,虽然安理会的SCR 1373(2001)和SCR 1540(2004)两项决议是以“法律”的形式出现的,但这两项决议实际上并没有创设法律。因为规范的正式来源不足以确定规范的法律地位,法律是由规范体系内部的八个特征构成的,⑧而安理会决议不符合这八个特征。安理会是否进行立法,不仅要考虑对安理会立法权力的具体限制,而且还要考虑其立法活动本身的有效性。后者是安理会的立法权力问题,而不是安理会的立法权限问题。安理会本身立法权力很小,不能制定有效的法律,因此,安理会通过的决议不是法律。[1]P208也有的学者认为,有约束力的和无约束力的决议之间的区别,从根本上来说是一种实质而非形式的区别。[5]P32SCR1373(2001)和SCR1540(2004)这两个决议不符合法律的一般性要求,因此不是法律。[5]P34这两个决议类似于欧洲共同体法律中的指令。它们对成员国的目标是有约束力的,但留给成员国选择实现这些目标的方法和手段。[6]P193还有的学者认为,虽然安理会的决议具有国际法渊源所要求的所有特征,但安理会决议并不是1945年颁布的《国际法院规约》(《国际法院规约》是《联合国宪章》的组成部分)第38条所规定的国际法的独立来源,但它们通过安理会行使《联合国宪章》赋予的权力构成了次要的法律文书,[7]P41但安理会只能对危及国际和平和安全的特定威胁作出反应,不能通过立法来阻止它们的出现。[8]P600上述观点无论是依据《联合国宪章》的授权来论证的安理会的职能,还是依据法律的特征来分析安理会决议的性质,都认为安理会决议不是法律,也不是国际法的渊源。这些观点都有失偏颇,只分析《联合国宪章》的明文规定,没有考虑《联合国宪章》的暗含规定;只从规定的字面意思或者决议的表面形式分析安理会的权力或者决议的性质问题,而没有透过现象看本质:认为安理会面对特定威胁只能行使执行职能,而没有深入分析必要时安理会为了维护国际和平及安全也被《联合国宪章》暗示授权,可采取特殊的立法措施。

   (二)国内学者的理论见解

   国内学者根据安理会决策的方式、决议的内容来分析安理会决议的效力及其法律性质,将安理会决议分为两种不同的性质:任意性与强制性。

   1.关于和平解决争端方面的决议具有任意性

   有学者认为,按照《联合国宪章》第39条,安理会对是否存在威胁和平或破坏和平的情况由安理会做出判断后,可以“建议或决定”应采取的措施。“建议或决定”是安理会的两种决策方式。“建议”在法律上的含义是自愿或任意的,联合国会员国可以选择做与不做,它不具有法律义务的性质。[9]P68有学者认为,安理会通过许多应对一般情势的决议,如保护妇女和平民的SCR1261(1999)、SCR1265(1999)、SCR1296(2000)、SCR1314(2000),关于人道主义的SCR1325(2000)和关于国际恐怖主义的SCR1269(1999)等,这些决议确实带有制定规则的性质,但其中使用“谴责”、“号召”、“吁请”这样的软法性措辞,却又表明这些决议中的规则对联合国会员国不具有拘束力,因此很难说这样的决议带有造法性。[10]P81-82还有的学者认为,安理会关于和平解决争端方面的决议,只是一种建议,虽然发挥重要影响和政治作用,但对争端当事国(即联合国会员国)而言,不具有法律拘束力。[11]P54上述观点根据安理会作出决议时采取的两种方式的法律含义来分析决议的性质,决议中采取“建议”方式作出的措施和应对一般情势的决议中的软法性措辞规则具有任意性,对联合国会员国不具有法律拘束力。这样分析能辨别决议中不同条款的不同性质,有一定的道理,但理论论证不够充分。

   2.关于强制措施方面的决议具有强制性

   国内学者一般认为,安理会采取“决定”方式作出的决议是义务性的或强制性的,联合国会员国有法律义务遵守安理会的“决定”。[9]P68这种关于强制措施方面的安理会决议在本质上构成“国际造法”。⑨例如,安理会通过的SCR1261(1999)、SCR1265(1999)以及SCR1269(1999)等决议,可认为是安理会决议的性质由特定性发展为普遍性的发端。[12]P100安理会就应对国际恐怖主义威胁以及防止大规模杀伤性武器的扩散先后通过了SCR1373(2001)和SCR1540(2004),这两个决议的内容具有明显的造法性,被认为安理会开创了行使“立法权”的先例,[13]P68带有明显的“准立法”性质,[14]P12并被普遍认为是安理会决议造法的典型,即安理会通过决议在既有的国际法之外创设新的国际法原则和规则。[12]P1011999年10月15日安理会通过的SCR1267(1999)带有明显的“准司法”的性质,其中创设了专门委员会(即1267委员会)监督资金冻结情况,并以此为核心决议通过了一系列的相关决议⑩,协助这一决议的实施,形成了专门性反恐机制。虽然人们担心该机制存在的程序上的问题,但几乎没有对安理会的准司法职能提出质疑。[14]P12安理会通过的SCR1874(2009)实质上是安理会按照《联合国宪章》第七章第41条的规定所采取的武力以外的强制措施。[11]63还有的学者认为,根据《联合国宪章》第34条和第94条第2款的规定,安理会有权在调查争端和执行国际法院的判决等方面,通过对联合国会员国具有法律拘束力的决定。[15]P33安理会决议具有国际法效力,对联合国的所有会员国都有约束力,但也存在决议的强制性、约束力不够的问题。[16]P54甚至还有的学者认为,安理会关于强制措施方面的决议,对包括联合国非会员国在内的所有国家具有法律拘束力。[11]P63

   总之,国内学者认为,安理会关于和平解决争端方面采取“建议”方式作出的决议和应对一般情势的决议中的软法性措辞规则具有任意性,对联合国会员国不具有法律拘束力。而有些采取“决定”方式作出的关于强制措施方面的安理会决议,则具有造法性,对联合国会员国具有法律拘束力,甚至对包括联合国非会员国在内的所有国家具有法律拘束力。虽然这种分类的实践论证比较充分,但理论依据不足。有学者认为,安理会造法性决议将至少在威胁国际和平及安全的情势判定的中立性、安理会职能范围扩张的法定性、安理会决议程序的公正性、维护世界和平安全与人权保护的冲突等方面受到质疑。[17]P134-139


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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《政法论丛》 2018年06期

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