黄小虎:土地使用制度和管理制度改革历程回顾与前景展望

选择字号:   本文共阅读 539 次 更新时间:2019-11-06 07:28:34

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黄小虎  

  

   马克思的地租理论对土地的定义是,一切可以被垄断性占有的自然资源。为什么这么说?我理解,地球上所有自然资源,都依附于地球,但依附程度不同。空气、微生物、流动迁徙性强的候鸟和某些陆地动物,并不是固定在某一个地方不动,因而很难被人类垄断性占有。除此之外的绝大多数自然资源,都固定于地球的地上或地下,这些坐标位置固定的自然资源,就与地球的表面一样,可以被人类垄断性占有。因此,马克思把地球表面及固定于其上或其下的自然资源,统称为土地。

   对土地的垄断性占有意味着,所有权或占有权主体,可以凭借对土地的权利,参与社会总产品或总利润的分配,获取地租(农业地租、矿山地租、建筑地租、垄断地租)。地租是土地所有权在经济上的实现形式,属于社会分配范畴,地价则是地租的资本化,同样是在社会分配领域形成的,并不像要素价值论或效用价值论主张的那样,是由于土地等自然资源本身具有价值。但土地一旦有了价格,就能够像其他商品一样进入市场交换。

   搞中国特色社会主义,土地所有制是基础性制度。土地使用制度和管理制度,是不同发展阶段土地所有制度的实现形式。建立与发展社会主义市场经济,土地使用制度和土地管理制度,也是重要的运行方式。我们搞土地使用和管理制度改革,既要坚持社会主义土地公有制,又要适应市场经济的规律,都需要马克思地租理论的指导。

  

  

  

   十九大之前的资源管理。

   过去我们政府的相关管理,土地部门、林业部门、矿产部门、草原(农业)部门、水利部门、海洋部门、建设部门,还有一个环保部门,把自然资源拆开来管。土地部门其实是只管地皮,说是统管,城市土地、草原、林地、滩涂、水资源等等,其实都管不了。要害是各部门各自搞规划,要害的要害是各自的调查数据标准不统一。结果是数据打架、规划扯皮,地方不知听谁的好,干脆钻空子、各取所需。所谓用途管制,形同虚设。

   例如,土地管理部门从上世纪80年代开始,历时10年,搞了第一次土地详查,号称是中国历史上第一次摸清了土地的家底。根据詳查结果,1996年全国有耕地19.51亿亩。后来,土地管理部门据此提出全国耕地保有量的“红线”,是不能少于18亿亩。但2007年党的十七大召开前夕,林业管理部门发布消息称,从1999年到2007年,全国“退耕还林”3.65亿亩。按这样算下来,19.51亿亩减3.65亿亩,还剩不到16亿亩了,何来“红线”可保?林业部门的一个数,否定了土地部门历时10年的调查结果!由于国家对“退耕还林”的每一亩,都支付定额财政补贴,因而林业部门的这个数是有依据的。于是,上至政府领导下至有关各界都很困惑,感觉我们土地的家底似乎还是不清楚,还需要搞第二次调查。第二次土地调查的结果公布以后,有些其他部门的数据,就又成了一笔糊涂账。

   例如,广义的环境保护,应当包括对因土地利用变化引起的生态环境变化,进行监管。但在部门分管体制下,土地管理部门负责管理土地利用,环境保护部门就只能主要管污染物排放。而土地管理的主要职责不是环保,由此就产生了环境保护的缺位问题。土地管理部门一度为了“双保(保发展,保耕地)”,而鼓励各地开发沿海滩涂和低邱缓坡等未利用土地。殊不知所谓未利用地,只是人类未利用而已。对于整个自然界的生态环境平衡,这些未利用地发挥着及其重要的作用。人类的开发活动一旦打破这种平衡,将给自然界包括人类自身带来灾难性的后果。

   例如,由于各部门的资源数据不一致,依据数据进行的管理就会发生冲突。土地管理部门认定为荒地或未利用地的,林业部门可能认定为林地或有林地。这样,土地部门开发未利用地的土地整治活动,会被林业部门认为是破坏森林的违法活动。以至于有些地方,发生森林公安局拘捕土地整理中心主任和工作人员的事件。例如,一些地方为了应付不同部门的检查,同一块土地向国土部门报为耕地,向林业部门报为林地,向农业部门报为农地,导致各部门数据之和,大大超过实际面积。国土部门土地例行督察发现,相当数量的耕地,实际却是宅基地、城乡建设用地等。

   十九大之前的资源资产管理。

   土地所有关系,是国家的基本经济制度。我国城市土地属于全民所有,农村土地属于集体所有,这是支撑中国特色社会主义大厦的基石。改革开放,建立社会主义市场经济,土地使用权作为生产要素也进入市场交换,必然产生地租、地价。按道理,城市土地的收益归全民所有,集体土地的收益归农民集体所有。

   从改革实践看,农村集体土地进入市场走在了前面,具体表现就是乡镇企业的异军突起,不仅助推了国家工业化,而且对城市化做出重要贡献。1978年,全国有建制镇约3000个,1985年增加为6600个,1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇,主要是乡镇企业发展带动起来的,也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区,特别是“珠三角”和“长三角”等地区,乡镇企业的崛起,还促成了一批新兴的大、中城市。例如东莞市,改革开放前,是个建成区面积只有5平方公里小县城。1978年开办了全国第一家来料加工企业之后,以“三来一补”加工贸易为主的乡镇企业迅猛发展,城市的规模也不断扩大。现在东莞市建成区面积约600平方公里,全市常住人口830余万,当年的小县城已经变为名符其实的特大城市了。该市市区里至今有70%以上的土地仍然属于集体所有,因此可以说,这是一个在集体土地上生长起来的大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等大体都是这样,让集体土地使用权进入市场发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市,也不无类似的经历。

   1986年修改宪法,在重申土地所有权不许买卖的同时,明确规定,土地使用权可以依法转让,转让办法由国务院另行制定。显然,这里所说的土地使用权,既包括国有土地也包括集体土地。

   但后来并没有同步推进,而是先推城市土地有偿使用制度改革,1990年出台了《国有土地使用权出让转让条例》(55号令)。经过艰苦努力,1998年以后才在全国范围,确立起城市土地有偿使用制度。但也是从那时候开始,土地使用制度改革走上了一条叉路。起因是1998年修改土地管理法,43条和63条一出,集体建设用地就不能直接进入市场了,只能征为国有以后才可以进入市场,土地增值收益归国家,而农民则不能凭借对集体建设用地的权利,获取财产性收益了。做这样的规定,显然不符合上述宪法关于土地使用权可以依法转让的精神。但宪法还有一条,城市土地属于国家所有,可以理解为城市扩展到哪里,哪里的土地就要征为国有。用这样的理解来衡量,43条和63条也不违宪。说到底,是宪法条文有矛盾。

   当时做出这样的规定,一个很重要的考虑是耕地保护。改革开放以后,各项建设占用耕地较多,耕地保护工作压力很大。90年代初中期,各地大搞园区建设,城市扩张势头很猛,掀起新一轮占地高潮,引起中央高度重视,提出保护耕地就是保护我们的生命线,并指示土地管理部门开展划定耕地保护红线相关工作。这是当年修改土地管理法时,面临的一个重要背景。当时,政府十分担心放开集体土地入市,会给耕地保护带来更大不确定性。

   此外,还有一个更深层次的原因。80年代的改革,中央向地方和企业大幅度放权让利,使财政收入占国民生产总值的比重不断下降,最低时连10%都不到;全部财政收入中,中央财政占比更是严重下降。国家没有钱,很多大事干不了,运10大飞机下马,不让发展航母,都与此不无关系,当然也可能还有其他原因,现在想来都觉得可惜。90年代初,搞了分税制改革,情况逐步改变,税收占GDP比重趋于正常,中央、省和省以下财政收入占比,也改变为中央财政占5成,省级占3成,市县只占2成。中央的日子好过了,但地方财政出现很大困难。同时,地方的事权不仅没有减少,反而不断增加,由于财力捉襟见肘,很多工作难以落实。为此,地方普遍有怨言,也引起各界特别是学术、舆论界关注。在这种情况下,我们修改土地管理法,出台新规,大概有为地方解困,增加财政收入的考虑。

   很快,地方政府从土地有偿使用制度中尝到甜头,征地、卖地的劲头越来越大。1999年至2015年,全国土地出让收入累计27.29万亿元,平均每年1.6万亿。土地出让金占地方财政本级收入的比例,1999年是9.2%,2015年达到39.2%,最高的2010年曾高达67.52%。到后来,地方觉得光卖地,钱还是不够用,于是用土地作抵押向银行贷款,从土地财政发展为土地金融。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政,所谓“地方债”,绝大多数属于土地金融。其规模2010年已近11万亿元(作者测算为当年地方本级财政收入的2.6倍)。2013年又升至近17.89万亿(作者测算仍为地方本级财政收入的2.6倍),增长66.9%。其中,政府负有偿还责任的债务10.89万亿元,政府负担保或救助责任的7万亿。

   有钱好办事,十几年间,城市的基础设施建设和旧城改造风起云涌、如火如荼,城市的面貌日新月异。如果我们肯定中国城市建设取得了巨大成绩,那么就应该肯定,现行土地制度和新土地管理法的实施功不可没。然而,凡事有利必有弊,初期往往利大于弊,随着矛盾的运动,会逐渐演化为弊大于利。新土地管理法的逐步实施,带来了许多当初预料不到的消极后果。

   第一、站在农民和农村的角度,通往工业化、城市化的道路有三条:1.在自己的土地上发展转型;2.进城打工;3.国家建设征用土地。前2条路是主动参与城市化进程之路,第3条则是“被城市化”之路。过去,这3条路都可以通行。珠三角等地的经验表明,在经济区位比较好的地方特别是城郊结合部,第1条路可以依托既有的经济基础,充分发挥农村土地和劳动力资源的优势,是一条比较顺畅的道路。但是新土地管理法却把这条路堵死了,三“车道”变为二“车道”,“交通”自然拥堵。剩下的2个“车道”又都不太顺畅:农民进城打工,住房、社会保障、子女教育等问题不解决,就不能成为真正的市民,真实的身份还是农民,城市里的社会矛盾因而日益凸显;国家征地,有关法规仍然沿用计划经济时期的补偿办法,不能妥善安置被征地农民的生产、生活,农村地区的社会矛盾更是越来越激化。大约十几年间,社会矛盾与冲突呈全面上升之势,原因固然是多方面的,但与新土地管理法的实施,不无直接的关系。

   第二、不允许集体和农民成为土地市场的主体,那么城市的扩展就只能是由政府征收农村的土地,并且开发为熟地以后,供应给各类用地者。这样,政府就成了城市土地市场的主体,承担起经营土地的责任。由于历史的原因,又是由土地管理部门具体承担这一职能。这就产生了土地管理部门既管理又经营,集“裁判员”与“运动员”于一身的问题。

   运动场上的规律是要争,要抢,要拼,政府如果成了“运动员”,也不可能例外。在征地过程中,必然会普遍出现压低补偿费用,侵害农民利益的现象;在卖地过程中,必然会抬高地价,而高地价又由开发商转嫁给购房者,侵害城市居民的利益;还必然会强化对土地市场的垄断,限制甚至禁止土地使用权转让、转租,遏制二级土地市场的发育,侵害有关法人和自然人的权益。政府在争的同时又是“裁判员”,负责吹哨,裁定其他运动员们违规还是不违规。尽管中央三令五申要保护人民群众的合法利益,但合法不合法很难有统一的量化规定,最终还是由各级政府说了算。在这种情况下,有谁能争得过政府?规范的市场秩序因此也很难建立。

第三、保护耕地作为国策,提出多年了;城市存量土地集约利用,也提出多年了;保护生态环境,同样提出多年了。但结果却是,耕地特别是优质耕地日益减少,各地方的城市建设均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子,(点击此处阅读下一页)

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