张清勇:改革开放四十年征地制度的演进与展望

选择字号:   本文共阅读 432 次 更新时间:2019-10-26 20:34:50

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张清勇  
征地补偿、安置由双方“评议商定”“共同评定”;定州市进行征地制度改革探索时将“政府的角色由过去居高临下‘喊话’改为与被征地村民平等‘商量着办’”。

   第二,修改宪法的土地条款。1982年的宪法修改新增了有关土地所有权的条款,规定城市土地国有,农村土地集体所有,为了公共利益可以征地,土地不得买卖。这使得城市扩张中的非公共利益项目没有一个符合宪法规定、由农村集体所有土地转变为城市国有土地的通道——征地违反宪法,买地也违反宪法。这可能是征地制度改革长期难以推进的瓶颈。一个修改思路是,维持土地所有权不得买卖、土地使用权可以转让的规定,打破城乡分割,不强求城市土地必须国有、农村土地必须集体所有,以登记发证方式承认某时点的国有和集体所有土地现状,允许非公共利益项目以取得集体土地使用权的方式用地。另一个思路是,维持城市土地国有、农村土地集体所有,修改土地不得买卖的条款,让原属农村集体所有的土地经买卖转为国有土地,而不是经过征收。还有一个思路是,既不规定城市土地国有、农村土地集体所有,也不禁止土地所有权的买卖。

   第三,确保只有公共利益项目才可以动用征地权。应按照宪法的规定,明确只有公共利益项目才可以征地。土地管理法规历来都基于公共利益的考量,规定国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地等可以以划拨方式取得。可依此规定,只有按照规划、之后准备以划拨方式供地的建设项目,才可以动用征地权。另外,2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经尝试对公共利益做出了界定,农村土地征收可以在此基础上进一步完善。还要通过程序设计,防止公共利益的界线被随意突破。一方面,是否出于公共利益征地,需要由征地方主动论证。另一方面,要确保被征地方、媒体、公众有对征地方所持的公共利益说法提出质疑或反对的权利。征地方坚持出于公共利益征地,而被征地方提出质疑或反对,双方无法达成一致的,要有公开、合理的裁决方法和程序。

   第四,允许集体土地按规划进入市场。我国实行土地公有制,国家所有和集体所有都是公有,国家所有和集体所有是平等的——不仅土地的国家所有和土地的集体所有是平等的,而且国有土地的使用权和集体土地的使用权也是平等的。1988年以来的宪法都规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,1988年的《土地管理法》依此规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定”。但是,1998年修订后的《土地管理法》使集体所有的土地使用权可以依法转让的空间被大幅度压缩,只剩下一个“除外”。非出于公共利益的建设项目不可动用征地权,由建设方与集体协商取得土地。出于公共利益的建设项目可以动用征地权,也可尽量采取灵活方式,让集体以入股或其他方式参与其中。

   第五,正常补偿,评议商定补偿款并签订征地协议。公共利益是强制征地的理由,但不能构成低价征地的理由。然而,长期以来占据主导的,却是为了公共利益就要压低补偿的思维和实践,没有树立不同所有制之间正常交换和补偿的意识,以致国家在违背集体经济组织或个人的意愿、强制征收土地的同时,还往往使后者遭受经济上的损失。出于公共利益的征地也应按照对被征地方造成的损失,或按被征收地块以非征收管道转让可能带来的收益进行补偿。应借鉴历史上走群众路线,主动做解释和准备工作,共同评议商定补偿款并签订征地协议的经验。在这样的机制下,实现对被征地者的市场化和财产性补偿。

   第六,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。三个试点地区在这方面有一些探索。首先,做好土地增值收益的核算。其次,让农民集体以多种实现形式合理分享土地增值收益。定州探索采取留地和货币两种方式让农民集体分享土地增值收益、以村为单位,一次性征收土地100亩以上的,按照征地面积的5%实行留地安置或兑换成等量货币。再次,探索土地增值收益在国家和集体之间的合理分配比例。最后,土地增值收益在农民集体内部合理分配使用。定州出台指导意见,对集体内部制定土地增值收益分配方案、集体留用资金使用管理、内部监督机制提出了明确要求;和林格尔选择不同经营模式的试点项目,进行土地增值收益核算与收益分配实践,形成了农村集体内部土地增值收益分配办法。

   第七,设计好征地的论证、争议、裁决程序。要通过程序设计,改变政府单方面决定是否征地、征多少地、怎么补偿。要通过程序设计,保障征地遵循公共利益、正常补偿等原则。无法达成一致的,应有公开、合理的裁决方法和程序。争议未经裁决的,不得实施征地。1998年12月的《土地管理法实施条例》第二十五条规定,“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。建议废除该条款。

   第八,加快立法、修法进度,将正确的征地理念、程序和好的试点经验法制化。首先,出台专门的《土地征收法》。《立法法》第八条规定,对非国有财产的征收只能制定法律。目前我国没有《土地法》,也没有专门的土地征收法律,有关土地征收的规定主要由《土地管理法》做出。但是,《土地管理法》是“为了加强土地管理”而制定的,不专门针对作为非国有财产的土地的征收。其次,要尽快修订土地管理法,改正该法1998年修订时对征地制度的重大改动,严格界定征地范围,考虑恢复征地双方评议商定补偿款和签署征地协议的规定,废除争议解决前就可以强制实施征地的条款。最后,国务院要尽快出台农村土地征收条例,细化土地征收法律和土地管理法的内容和操作程序。

   ①《人民日报》,2017年10月26日,第2版。

   ②经2004年宪法修正,“征收”一词取代了之前法律法规中所用的“征用”。本文所用的“征用”和“征地”都是现在意义上的“征收”。

   ③对《土地管理法》修改小组官员的访谈(2010年4月20日)。

   ④2002年国土资源部提出,“从建立和完善土地法律体系考虑,《中华人民共和国土地管理法》对征地只作原则规定,可另制订《土地征用条例》作详细规定”。温家宝总理在2011—2012年多次提出要出台《农村集体土地征收补偿条例》,并在2012年两会答记者问时将之确定为他在任职的最后一年“一定要做,努力做好,而不留给后人”的五件事情之一。

   ⑤2013年洪范法律与经济研究所的“征地制度改革问题研究”学术研讨会由中国土地学会副理事长黄小虎主讲。在评议阶段,陶然教授指出,“改革的一个阻力可能是国土资源部”,“感觉国土资源部比地方政府还希望这套制度继续持续下去”。对此,黄小虎回应称,“我在某种程度上也赞成陶然的说法——最大的阻力是国土资源部。在这里面,国土资源部有利益”。见洪范法律与经济研究所:《“征地制度改革问题研究”研讨会纪要》,http://www.hongfan.org.cn/file/upload/2013/05/11/1372633960.pdf。

   ⑥《习近平在厂东考察时强调:增强改革的系统性整体性协同性,做到改革不停顿开放不止步》,《人民日报》,2012年12月12日。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《财经智库》2018年第6期

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