张清勇:改革开放四十年征地制度的演进与展望

选择字号:   本文共阅读 432 次 更新时间:2019-10-26 20:34:50

进入专题: 改革开放四十年   征地制度  

张清勇  
代管被征地农民土地补偿资金,每年两次兑现固定收益;提高征地区片综合地价标准;在2个乡镇落实被征地农民养老保险个人账户。定州提供多种补偿安置方式让被征地户选择;规定永久给予被征地村民粮食实物或者折算货币补偿;被征地农民可选择参加城乡居民养老保险或城镇职工养老保险,政府提供每亩两万元补贴;确定“1+N”被征地农民多元保障机制,在货币补偿的基础上,引入社保、留地、留物业、就创业或商铺开发等方式。和林格尔完善征地区片综合地价测算,探索征地补偿与收入上涨、物价增长指数等的动态调整;强化养老保险社会保障,累计征地达到50%以上的被征地农民均参加城镇职工养老保险或城乡居民养老保险,一次性缴纳的社会养老保险费由被征地农民本人和政府按30%和70%的比例承担;制定《被征地农民创业就业扶持援助实施办法》。

   第四,探索兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。(1)探索增值收益的核算方法。和林格尔形成《征收转用农村集体土地增值收益核算办法》。(2)探索以多种形式分享土地增值收益。定州探索直接给被征地农民留地留物业的方式,和林格尔探索联营、土地股份合作、留地、留物业等方式。(3)研究增值收益在国家、集体、个人间的分配比例。和林格尔构建增值收益分配模型,测算中央、地方、集体、农民的分配比例为15.54%、25.9%、9.81%、48.74%。禹城测算土地增值收益,确定集体与政府的分配比例为:住宅用地24%:76%,商服用地11%:89%,工业用地84%:16%。(4)制定增值收益在农民集体内部分配使用的指导意见。定州对分配方案、集体留用资金使用管理、内部监督机制提出了明确要求,从经营、分配、转让、监管等环节予以规范。

   但是,这一轮试点也存在明显的局限,需要在试点评估总结和下一阶段试点期间进一步改进。(1)试点范围窄。此轮征地制度改革试点,一开始只有三个县参与,数量十分有限。2015—2016年33个农村土地制度改革试点县(市、区)中,开展宅基地和集体经营性建设用地入市两项改革试点的均是15个县(市、区),而进行土地征收制度改革试点的只有和林格尔、定州和禹城。到了2016年下半年,征地制度改革试点才部署扩展至全部33个县,且各地在很大程度上存在偏重推进集体建设用地和宅基地制度改革试点、忽视征地制度改革试点的情况。(2)试点地块少。不仅改革试点的区县数量较少且态度不甚积极,而且试点只在试点县的少数试点项目中进行。截至2017年9月,三个试点地区按新办法实施征地的地块只有63宗。要准确评估试点工作对试点地区经济、社会等方面的影响,要客观评估试点的成效,离不开当地对试点政策的确实、全面贯彻。由于试点县都只在少数项目中推行试点政策,导致试点政策的效果和影响难以准确评估和总结。(3)试点进展慢。目前改革探索的成果主要是政策研究成果,制定了一些文件,“纸上谈兵”比较多,实际落实比较少。征地制度改革试点进展缓慢也得到了主管部门的承认。2015年底,原国土资源部副部长王世元指出,“土地征收制度改革在三项改革试点中,……进展也相对缓慢”。2017年2月,国土资源部总结指出,“三块地”改革中,“农村集体经营性建设用地入市改革试点进展较快,已形成相对成熟且具可操作性的规则体系”,而土地征收制度改革试点进展较缓。(4)信息披露少。这一轮土地制度改革试点工作要求“坚持封闭运行”,将试点限制在经法律授权的县(市)开展,而非试点地区不要擅自行动。实际操作中,“封闭运行”变成了“密不透风”、严格保密,试点方案、实施细则均没有公开,试点进展和具体操作等也只有部门官员的少量透露、媒体的简短转述以及试点县的少数笼统的报道(张清勇,2018)。

   (二)征地制度改革的一些进展

   1.2004年宪法修正:明确“给予补偿”

   2004年,全国人大十届二次会议将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”同年,《土地管理法》进行适宪性修改,将《土地管理法》第二条第四款“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

   2.2007年《物权法》:规定“安排被征地农民的社会保障费用”

   2007年《物权法》没有迈出改革征地制度的实质性步伐,但该法第四十二条规定“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收入的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用”。这在《土地管理法》中土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费的基础上,明确了“安排被征地农民的社会保障费用”。

   3.十七届、十八届三中全会的部署

   中央在包括历次三中全会、历年一号文件在内的一系列文件中部署了改进征地制度的任务。其中,2008年十七届三中全会决议提出“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障”、“做好被征地农民社会保障,做到先保后征,使被征地农民基本生活长期有保障”。2013年十八届三中全会决议要求“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”,“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”。

   4.国务院的两个重要文件

   国务院先后发出《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)和《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2004]31号)。28号文的亮点在于确立了使被征地农民生活水平不因征地而降低、长远生计有保障的原则,要求制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价、征地补偿做到同地同价、国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算,明确土地补偿费主要用于被征地农户的原则,健全征地程序,加强对征地实施过程监管,提出“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。31号文要求“切实保障被征地农民的长远生计”,“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”,规定“土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足”。

   5.各部门出台了一系列文件

   国土资源部先后出台了一系列规范性文件和办法,就加强征地管理、做好征地补偿安置工作等做出规定。国务院办公厅、劳动和社会保障部、财政部、中共中央纪委办公厅、监察部、最高人民法院等也就各自涉及征地的领域,做出了相应规定。其中,2010年5月,国务院办公厅发出《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》,要求“征收集体土地,必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展。征地前要及时进行公告,征求群众意见;对于群众提出的合理要求,必须妥善予以解决,不得强行实施征地。要严格执行省、自治区、直辖市人民政府公布实施的征地补偿标准。”。

  

   四、结论与展望

  

   纵观改革开放四十年来征地制度的演变历程,可以看出:改革开放之初,我国以解决征地代价高问题、降低国家建设成本为主要出发点来修改宪法、制定土地管理法律法规、确立征地制度框架;到了20世纪90年代,还明确部署了“实行低价征用土地的办法”。到1997—1998年修订《土地管理法》时,原国家土地管理局一度提交了界定征地范围、改革补偿方式的送审稿,但遭到产业部门的反对,最后通过的新法还明确扩大了征地范围,取消了旧法中协商征地方案、签订征地协议的条款,规定征地争议由作为征地方的政府来裁决,且“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”,与之前的制度安排相比,更不利于保护农村集体经济组织和农民的土地财产权利。

   1998年修订的《土地管理法》从1999年起开始实施。也正是从这时开始,我国征地规模剧增,征地冲突大面积爆发。发展至今,原来的征地模式越来越难以为继,征地成本越来越高,带来的社会风险也越来越大。而且,征地制度与财政、晋升机制等一起塑造了各地“以地谋发展”的模式,经济增长方式扭曲;大量违法征地背后是层出不穷的腐败,因征地而起的大量信访和群体性事件则影响了改革发展稳定的大局;大规模征地还造成耕地数量和质量的下降,进而危及粮食安全。征地制度迫切需要改革成为各界的共识,中共中央、国务院也提出了一系列征地制度改革的思路。但是,从实际情况来看,征地制度改革进展极为缓慢。

   为什么征地制度改革如此之难、如此之慢?改革的阻力可能主要来自四个方面。一是产业部门。二是依赖土地发展经济的地方政府。2002年11月,“中财办召集国土资源部、农业部、国务院法制办有关领导反复研究,并各自抽调人马组成专门班子研究起草改革的政策性文件”,但“因为某些部委以及部分地方‘一把手’的强烈反对,导致有关工作一度陷入近乎停滞的状态”。对中财办牵头协调初步形成的方案,“有利益关系的部委和官员基本上反对,没有利益瓜葛的部委和官员就支持”。反对是因为利益瓜葛,“一是所辖事务与用地密切相关,例如水利、铁路等,担心改革后造成用地成本提高,推动大型项目不易。其二是所主管产业的成长与用地成本密切相关”(任波、胡一帆,2004)。三是土地行政主管部门。⑤四是为发展经济必须压低土地成本的思维方式。

   习近平总书记曾指出,改革已经进入攻坚期和深水区,必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革;要坚持改革开放正确方向,敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,既勇于冲破思想观念的障碍,又勇于突破利益固化的藩篱。⑥我国农村改革的一个重要经验是十一届三中全会强调的对农民“经济上充分关心他们的物质利益,在政治上切实保障他们的民主权利”。这一论述在十五届三中全会上归纳为“保障农民的物质利益,尊重农民的民主权利”,并在十七届三中全会得到重申。征地制度改革也应在已有一系列改革试点的基础上,吸取历史上的经验教训,贯彻“保障农民的物质利益,尊重农民的民主权利”的导向,坚定立法修法决心,突破部门立法的藩篱,冲破部门利益和改革阻力,朝着改善的方向改革。为此,我们提出以下建议。

第一,借鉴历史经验以及改革试点中涌现出的好做法,明确政府角色定位。1953年、1958年的《国家建设征用土地办法》都强调要坚决贯彻群众路线,规定“既应根据国家建设的确实需要,保证国家建设所必需的土地,又应照顾当地人民的切身利益,必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置”的原则,强调要做好解释、准备,强调要进行讨论、取得被征地者的同意和支持,“使群众在当前切身利益得到适当照顾的情况下,自觉地服从国家利益和人民的长远利益”;中共中央给各级党委发指示要求的“决不允许不取得多数群众的同意,采用强迫命令的办法,硬性地决定征用,迫令群众搬家,或者对于土地被征用者补偿安置办法不予履行”;1998年修订土地管理法之前,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 改革开放四十年   征地制度  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 农业与资源经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/118718.html
文章来源:《财经智库》2018年第6期

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统