宣晓伟:治理现代化视角下的中国中央和地方关系

——从泛化治理到分化治理
选择字号:   本文共阅读 258 次 更新时间:2019-10-25 10:04:07

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宣晓伟  

   内容提要:改革开放以来,中央和地方关系的调整及其带来的一系列演变,被认为是推动中国经济社会高速发展的重要原因之一。本文基于治理现代化的视角,试图用从“泛化治理”(diffused governance)到“分化治理”(differentiated governance)转型的理论框架来描述中国中央和地方关系演变的总体过程。在分析和解释中国中央和地方关系基本模式和重要特征的基础上,本文探讨改革开放以来中国中央和地方关系由泛化治理模式向“中央管大事、地方管小事”的分化治理模式的转型实践中所取得的成绩与面临的困难,并提出了推进未来改革的建议。

   关 键 词:央地关系  泛化治理  分化治理

  

   一、引言

  

   改革开放以来,中国经济社会获得了迅猛发展,如何对此加以解释,成为了理论界关注的重大问题。众多研究者将重点放在了中国的中央和地方关系演变之上,在他们看来,正是改革开放以来中央和地方关系的调整,以及这些调整所诱致各方(尤其是地方政府)的一系列行为,在中国经济40年的高速增长中扮演着至关重要的作用。

   在分析中国中央和地方关系的总体特征时,不少研究提出了各种各样的概念和模式①。较早引起学者们注意的是中国和前苏联、东欧国家在转轨时期经济表现的差异,一些研究指出中国和苏联在中央和地方关系安排上存在着根本不同,并提出了“财政联邦主义”以解释中国经济的更好表现(Qian et al.,1993,1997)。与此同时,尽管中国经济增长迅速,但在产权保护、法治、政企关系等多个方面的制度建设上却明显滞后,这样的“中国悖论”促使一些研究提出了“政治集权、经济分权”的中央和地方关系模式,并强调此模式下地区竞争对于制度创新和经济增长的重要意义(许成钢,2009;Xu,2011)。对地区竞争进行更为深入和系统阐述的是张五常提出的“县域竞争论”(张五常,2004)。由县域竞争论拓展而来的“地区竞争模式”,在解释中国经济增长时的有效性也日益获得了众多学者的认同(张军等,2008)。在宏观层面上确认了地区竞争模式与经济增长的紧密联系后,学者们又试图从微观层面上弄清中央和地方关系的演变,是怎样促使地方政府和官员具体参与到地区竞争中的。一些研究从地方官员面临的激励环境入手,提炼出“政治锦标赛”概念,强调地区竞争下政绩考核形成的“锦标赛”,充分调动了地方官员发展经济的积极性;并认为官员的政治锦标赛加上有效的市场竞争而导致的“官场+市场”模式,是解释中国经济增长的关键(周黎安,2017)。尽管对于是否存在这样的政治锦标赛、以及该锦标赛究竟能发挥多大的作用,还存在着不少的质疑和争论(陶然等,2010),但研究者对地方竞争模式下微观层面的地方官员激励机制和地方政府治理机制的理解,均大大地加深了。

   此外,虽然基于对中国经济高速增长的探究,使学者将目光聚焦到中央和地方关系的演变上,但对于中国中央和地方关系的讨论,却不只限于经济学领域。在政治学领域,中央和地方权力的划分和调整,一直是被关注的重点。有研究基于改革开放以来中央在高度集权的基础上向地方放权的情形,提出了“行为联邦制”以刻画中国独特的中央和地方分权模式(郑永年,2013)。随着1994年分税制改革的实施,中央和地方在“财力”“财权”“事权”“支出责任”如何合理配置,逐渐成为了研究的重点(王浦劬等,2016)。在法律学领域,如何推进中国中央和地方关系的法治化,向来是学者们研究的焦点问题(张千帆,2009)。在社会学领域,针对中央和地方关系演变中呈现出的种种问题和现象,一些研究提炼出了“压力型体制”“项目制”“行政发包制”等一系列概念和模式(荣敬本等,1998;渠敬东,2012;周黎安,2017),极大地丰富和细化了对相关制度安排的理解。与此同时,也有学者注意到,尽管当代中国中央和地方关系在制度安排和具体形式上,与过去相比发生了很大的变化,但在某些现象尤其是现象背后的制度逻辑上,却与传统中国有着类似之处。基于组织学研究的角度,有研究将传统中国和当代中国的中央和地方关系所面临的共同困难,总结为“一统体制与有效治理”之间的矛盾,试图从历史的长程揭示出中国国家治理的深层密码(周雪光,2017)。

   综上,横向从经济到政治、法律和社会等诸领域;纵向从当今时代到历代王朝,学术界在总结概括中国中央和地方关系的特征和模式,用中央和地方关系演变解释中国经济的高速增长、刻画地方官员的激励和地方治理机制等诸多领域,都取得了长足的进展。当然,面对中国中央和地方关系这样复杂的现象,任何概念和理论也不可能做到毕其功于一役,已有的研究在概念的准确性、理论的解释力上等方面还存在着明显的缺陷。例如,经济学领域的研究,经常借助于模型、计量等手段,简洁清晰、规范程度高、理论抽象能力强,但弱点在于对权力形态及其结构的把握不足。中央和地方关系涉及到大量的权力安排及其运行,不同国家中央和地方的权力配置往往存在着根本性的差异。经济学者在提炼、运用各种概念和理论来总结中国的中央和地方关系模式时,易于随意地把其他国家的情况套用到中国、把经济领域的概念套用到政治领域,从而发生“错置具体性的谬误”(fallacy of misplaced concreteness),例如用“政治集权、经济分权”的“经济联邦主义”来刻画中国中央和地方的权力关系、用“行政发包制”来概括不同层级政府之间的委托代理行为、用“政治锦标赛”来描述官员之间的晋升竞争,它们的确抓住了中国中央和地方关系中一些鲜明的特征,但因为弱于权力关系的把握,漏掉甚至误判了一些更为根本的内容②。与此相对,社会学、政治学等领域的已有研究,长于描述中央和地方关系中林林总总的现象,挖掘背后社会治理的机制和制度逻辑,但常拘泥于一时一地一事,容易给人以“只见树木、不见森林”之感。而那些基于历史长程对于中国中央和地方关系的分析,虽然敏锐地意识到中国国家治理制度逻辑在传统和当代的一致性和延续性,但忽略了中国在现代化转型进程中所发生的根本性变化,在一定程度上,将当代中国的“中央和地方”问题与传统中国的“皇权与官僚集团”矛盾相混淆。

   此外,已有中国中央和地方关系的研究,更多是对现状的解释和总结,难以为未来的实践指明方向。事实上,随着中国经济社会的进一步发展,曾取得显著成绩的地区竞争模式,日益暴露出地方保护主义、生态环境保护不力、地方债务危机、房地产泡沫等一系列问题。现有的发展模式难以持续、中央和地方关系亟待调整。但在现实中,中央和地方之间事权调整的步伐缓慢、中央和地方关系法治化的进程迟滞,中央和地方仍然陷入不断放权和收权的“治乱循环”之中,理论界尚难以就中国中央和地方关系未来的演变前景达成一个较为明确的共识。

   有鉴于此,本文在中国中央和地方关系已有研究的基础上,结合目前的实践,从治理现代化的视角出发,试图用“泛化治理”(diffused governance)向“分化治理”(differentiated governance)的转型来刻画中国中央和地方关系演进的基本框架和方向,以期为中国中央和地方关系研究的继续深入增加新的分析思路,为中央和地方关系在现实中的未来调整提供一些参考。本文第二部分讨论中国中央和地方关系在历史长程中具有的重要特征;第三部分采用治理理论来解释中国中央和地方关系为什么会具有上述的特征;第四部分基于治理现代化的视角,分析为什么中国中央和地方关系的演变是一个从“泛化治理”向“分化治理”的转型过程;第五部分是从中国的现实出发,探讨中央和地方关系由泛化治理向分化治理的转型实践,目前所取得的成绩与面临的困难;第六部分是总结和建议。

  

   二、中国中央和地方关系在历史长程中的重要特征

  

   在探讨中国中央和地方关系的重要特征之前,需要提及一些相关的历史背景和现象:一是国家治理规模的庞大。中国国土辽阔、人口众多、地区差异显著,由此导致的治理规模和治理负担,只有极少数国家可以比拟。治理规模的大小对于治理模式的选择有着根本性的影响,国家的治理规模不同,采取的治理模式也常常迥异(周雪光,2013)。二是辽阔治理疆域的绵延。中国在数千年的变迁中能维持其庞大的疆域,这是世界历史少有的甚至仅有的。绝大多数的传统帝国在向现代民族国家的转型过程中均落入到四分五裂的境地。三是国家实力的剧烈变化。作为一个大国,传统社会时期中国的整体实力曾处于全球前列,但也逐渐陷入长期停滞增长的状态;近代则被西方远远超过,滑落至“落后挨打”的境地,最近几十年中国的国家实力和人均收入水平又经历了快速增长。这些背景和条件深深影响着中国中央和地方关系所采取的模式和具有的特征。

   与其他国家相比,中国中央和地方关系在数千年的历史演进中,呈现出一些与众不同的重要特征。这里所总结中国中央和地方关系的重要特征,对应的历史跨度为自秦迄今。自秦始皇废除“分封制”、设立“郡县制”以来,秦朝开创了中国中央与地方关系的基本模式,这个模式经过汉朝的调整和巩固、魏晋南北朝的反复、后经唐朝的重新确立、宋代的重大调整、再经过元明、在清朝达到较为成熟的状态(周振鹤,2005),其中某些最为核心的观念和制度安排一直延续至今,在漫长的历史进程中呈现出一些共同的特征。

   首先,中央③权力很大,但中央政府的自身规模又很小。目前,中国中央政府本级的财政支出只占全国财政支出的14.6%,而英国、美国和法国均高于50%,经合组织国家的平均水平为46%;中国的中央政府公务员仅占公务员总数的6%,而世界平均水平在1/3左右(楼继伟,2013)。从中央政府本级财政支出和拥有公务员的比例来看,中国中央政府的规模惊人地小,这与其拥有的极大权力形成了鲜明的对比。历史上的情况同样类似,中国传统王朝官吏的相对数量更少,且绝大多数都分布在地方政府(瞿同祖,2003)。

   其次,中央进行决策,但具体事务大多交由地方来执行。根据中国宪法(2018年),“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。从法律上看,中央所拥有的“统一领导”权力并没有明确的范围界定,理论上中央可以随时对地方上的任何事务进行决策,但决策的具体落实则往往交由地方。换言之,在中国绝大多数事务都是“中央决策、地方执行”,中央政府拥有决策、部署、监督和考核的权力,主要面对的是各级地方政府和地方官员。只有地方政府(准确地说是基层政府)才执行具体政策,与百姓直接打交道。只有基层政府才直接“临民”的情况,在历代王朝也同样如此。

再次,中央的各种法律、规章和命令严格细密,但在执行政策的过程中,地方拥有自由裁量权,中央往往需要采取强激励的委托代理方式以促使地方完成任务。中国历代王朝为加强统治,对于地方官员进行约束和监督的各种机制极其详尽完备,相关的法律条文也非常繁琐和严苛(瞿同祖,2003;萧公权,2018)。但与此同时,地方官员在执行政策的过程中经常拥有很大的自由裁量权,“上有政策、下有对策”的现象在历朝历代乃至当今仍屡见不鲜,地方利用自身的自由裁量权以变通、共谋等方式应对中央的情况非常普遍。这一方面是为了化解中央统一决策与地方情况各异之间矛盾的客观需要(周雪光,2017),另一方面也给了地方官员上下其手的空间。为了更好让地方完成交办的任务,中央经常不得不采取诸如行政承包的强激励方式,典型的现象是传统中国体制下虽然朝廷对于地方税赋的计算有着极其复杂的规定,但在实际操作中地方向中央缴纳的税赋具有明显的承包性质。即中央向地方确定一个定额的租税,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《管理世界》 2018年11期

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