聂应德 付扬:试论我国监察体制的创新发展

选择字号:   本文共阅读 287 次 更新时间:2019-10-25 09:58:40

进入专题: 国家监察体制     深化改革     反腐倡廉  

聂应德   付扬  

   二、对中国与国际共运史上监察体制的批判继承

  

   (一)我国监察制度的历史借鉴

   监察体制不是舶来品,我们创设的监察体制具有中国特色,是对我国古代乃至近现代监察制度的继承与发展。我国古代监察制度是我国封建社会时期国家治理体系中的重要一环。监察制度的起源最早可追溯到秦朝,公元前221年,秦灭六国建立统一的专制主义中央集权国家,在中央设立御史台,在地方设立监御史,古代监察制度初步建立起来[7]。我国古代监察制度的运行主要表现在以下四个方面:第一,帝王的微服私访。由于皇帝每天要处理的事务繁多,这种皇帝亲自监察的形式较少。第二,帝王派遣使者进行监察,也就是我们经常听说的“巡抚”。这种监察方式具有临时性、运动式的特点,帝王临时选派王公大臣担任监察官,授予特权,代表帝王对中央和地方进行监察。第三,上级监察机构对下级监察机构的监察。这种监察方式主要是中央对地方的监察以及地方监察机构对下一级监察机构的监察。第四,谏官对帝王的监察。这种监察方式主要是谏官对帝王以及官员在工作上、生活上做的不好的地方进行批评指责,监察的效力主要取决于帝王和官员的个人品德。如唐太宗时期,谏官魏征的言论监察取得了一定的社会治理效果。从秦朝到清朝,逐渐形成了一套从中央到地方的监察体系,监察范围十分广泛,监察内容也涵盖人事、财政等多个方面。从某种程度上说,我国古代监察制度在缓和阶级矛盾、维系社会稳定、及时了解社情民意等方面具有一定的积极意义。然而,我国封建监察体制主要以皇权为中心,客观上反腐,主观上却是维护君权统治,从其根源来看是“人治”的产物,与我们今天所倡导的“法治”格格不入。另外,皇权在古代居于至高无上的地位,英国思想史学家阿克顿勋爵曾指出,“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”[8]294谁来监察皇帝?如何实现监察权的自我监督?这些问题在中国古代都无法解决。尽管中国古代的监察制度有一定的历史和阶级局限性,但是作为一项政治体制,值得我们去深入研究,以史为鉴,为推进当下国家监察体制改革找到历史智慧。

   正在进行的国家监察体制改革借鉴了许多我国古代、近现代监察工作中的有益做法。首先,从监察权的独立性来看,效仿孙中山先生提出的独立监察权思想。孙中山先生借助西方“三权分立”理论,将权力分为五大类,即在立法权、行政权、司法权基础上,增加考试权与监察权,形成“五权”理念,成为第一位系统提出监察权理念的政治改革家,他将监察权视为国家权力结构的重要组成部分,与立法权、行政权、司法权平行,监察机构具有独立性。其次,从监察范围来看,我国古代的监察制度涵盖了除皇帝以外的大小各级官吏,甚至包括对老百姓的监督以防止其叛乱。正在进行的监察体制改革,虽然在监察范围上效仿了古代的一些做法,但与其有着本质上的区别。正在进行的监察体制改革做到了对所有行使公权力人员的监督全覆盖、无死角。同时,注重发挥人民监督,强化监察机关的外部监督机制。从某种程度上说,此次改革是对古代监察制度的批判继承与创新。再者,从监察机关的教育属性来看,是对古代谏官制度的一种发展。古代的谏官制度具有监督的教育属性,能够使监察对象主动认识到自己的错误。改革后建立的监察委员会具有相对独立性,纪检监察干部具有“摆渡人”的作用。以往涉及的职务违法犯罪,在证据充分的前提下可以“零口供”定案,现在如果违法犯罪人员不主动认罪,则被认为是办案人员的工作缺点。监察机关的工作人员必须开展对被监察人员的思想教育工作,使被监察人深刻反省、认识错误,主动交代问题,作出忏悔和反思。

   (二)对苏共监察实践的继承发展

   1917年,俄国十月革命取得胜利,建立了世界上第一个社会主义国家。列宁在继承马克思和恩格斯监督思想的基础上,提出了建设社会主义国家监察体制的科学设想[9]。列宁的监察思想对于完善苏共的领导体制,保持苏共政权稳定具有积极重大的作用。列宁意识到苏维埃政权是在特殊条件下建立起来的,同时为巩固政权实行了如战时共产主义政策等带有集权性质的政策,以至于形成了一个高度集权的政治体制。因此,列宁为加强对权力监督、防止权力的滥用以及官僚主义的出现等,提出了要建立专门的监察机构,并提出了一系列为巩固政权而进行的监察体制科学设想。然而列宁逝世后,其监察思想没有被后来的苏共最高领导人很好的付诸实践。中共早期的监察体制从某种程度上来说学习的是苏共,只是学的很不全面。正在进行的监察体制改革应当汲取苏共监察体制中的科学设想,同时要避免制度在执行过程中的偏差。

   苏共早期的监察体制科学设想主要表现在:一是确保监察机关的相对独立性。提出建立一个与中央委员会平行的中央监察委员会,在领导体制上、组织地位上以及职权范围上能够独立而有效地行使监察职能。二是加强对党的最高领导机关和主要领导干部的监察,防止出现高度集权的政治模式,避免个人独断专行。三是强化监察机关工作人员履职能力。提出监察机关工作人员必须专职化,同时提高工作人员的文化素养和能力水平。四是实行合署办公。将党的监察机关与工农检查院结合起来,实行党政监察机构合署办公。五是建立健全人民监督制度。充分发扬社会主义民主,将党和国家监督与人民监督有效结合起来。可以说苏共早期的监察体制设想是较为合理的,许多设想也正是我们目前正在探索改革实践的。

   然而从斯大林开始,苏共领导人对早期的监察体制设想进行了原则性的修改,监察体制逐渐失去效力,导致苏联出现了高度集权的政治体制。改变后的苏共监察体制主要表现在:首先,从监察主体上来看,各级监察委员会组成人员的民主选举制实际上被束之高阁,其主要领导人大多都是委派的,并在联共(布)十七大中正式决定实行委任制。同时取消了列宁监察机关人员专职化的设想,规定中央监察委员会委员可以由中央候补委员可以兼任。其次,从监察权限来看,取消对党的主要领导干部的监督,只负责对苏联共产党中央委员会决议的执行情况进行监督和检查普通党员违纪问题。再者,从监察机关的独立性来看,以往独立的监察委员会现在成为党的委员会下设的一个监察部门[9]。正是从斯大林开始,列宁的监察思想被一步步改变,监察机关从人员组成方式、地位、性质、权限等方面逐渐发生变异,甚至成为了专权者压制反对意见的辅助工具,导致苏联形成了高度集权的政治体制模式。后来的苏共领导人赫鲁晓夫、勃列日涅夫、戈尔巴乔夫都对监察体制进行了改革,但都是简单的完善与修补,没有达到苏共早期的监察设想,更没有触及问题的核心——如何有效对权力进行监督以及如何破解权力自我监督这个国家治理的“哥德巴赫猜想”。最终,在戈尔巴乔夫迷失方向的“改革”的驱动下,苏联共产党丧失了执政地位,苏联社会主义制度走向了崩塌。

   我国的监察体制改革是对苏共监察体制科学设想的具体实践与创新。一方面,从监察机关的独立性上来看,苏共在保证监察机关独立性的同时,强调监察机关要实行单一领导体制。而在我国的具体实践中,社会主义各项事业都必须坚持中国共产党的领导,党领导一切。反腐败工作机构首先也必须坚持中国共产党的领导,同时我国的纪检监察机关又实行垂直管理方式,中央领导地方,上级领导下级。在实行双重领导体制的同时,纪检监察机关在办案和人事安排上又有所创新,纪检机关在案件查处和人事安排上实行“两个为主”,监察机关的主任则由人大选举产生,副主任则由人大常委会任免,避免委任制的弊端。另一方面,从监督对象来看,现在党的纪检检查机关与国家监察机关具有融合性,国家监察机关涵盖了所有行使公权力的人员,是对党的纪检机关监督的扩大和深化。同时,实行党的纪律检查机关与监察机关主要领导相互兼任,实现党内监督与国家监察的有机统一。再比如,苏共的监察体制设想强调党和国家监督与人民监督有效结合。我国在具体改革实践中,突破了监督方式单一的弊端,形成了内外部监督结合的多元监督模式。近日,被查处的广安市委副书记严春风就是纪律监督和执法监察、舆论监督以及人民监督的相结合,就是官方与社会监督良性互动形成的反腐新格局。

  

   三、用改革精神完善发展国家监察新体制

  

   从2016年12月国家监察体制改革试点开始,至今已过去一年多,反腐败斗争正逐步向着制度反腐、法治反腐方向转变。从监察体制改革试点到全面铺开,从地方到中央各级监察委员会的组建,从监察法草案面向社会公开征求意见到监察法的发布施行,监察体制改革正逐步法制化、规范化。国家监察委员会的揭牌及其宪法地位的确立,实现了党和国家监察体系以及国家机构改革的重大创制,反腐败工作开启了新的征程。然而,监察体制改革才刚刚触及深水区,宏观层面的监察制度才刚刚完成,未来监察制度的运行还需进一步具体细化。具体而言,主要有以下几个方面:

   一是如何将监察职能向基层延伸。我国的监察体制改革已经将监察范围扩大到了所有行使公权力的人,其中有一类监察对象是基层群众自治组织中的管理人员。尽管目前已将基层群众自治组织纳入监察范围,但是我国的基层组织体系庞大,如何有效对其管理人员进行监督监察是一个值得深入探究的问题。同时,乡镇一级的监督力量还比较薄弱,不利于监督治理效能的最大提升。二是如何推动机构、职能、人员的全面融合。目前国家监察体制改革已初步完成了机构的组建、编制划转以及人员的转隶等工作。机构组建完成后,如何进一步推动机构、职能、人员的全面融合,真正做到“形”的重铸和“神”的重塑,需要进一步探索实践。比如,原来检察机关反贪污贿赂局、反侵权渎职局转隶到监察委员会的干部,以往更多的是从法律的角度行使职权,现在则需要依法依规行使职权,同时还要注重思想教育工作,既要懂党纪又要懂国法,确保权力规范有序运行。三是如何实现国家监察体制改革与司法体制改革的有效衔接。监察法第四条规定“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与检察机关互相配合。”第四十五条规定:“对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。”第三十三条规定:“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”[10]从法律条文上可以看出,监察机关在监察程序、强制措施以及取证能力等方面都要做好与司法机关的有效衔接。四是如何提升纪检监察干部政治站位和履职能力。机关工作人员首先要讲政治,要牢固树立“四个意识”。各级纪检监察干部要着力增强政治意识、强化政治担当,不能只是说说而已,要增强学而懂、学而信、学而用的政治自觉,要严守政治纪律和政治规矩,严防“灯下黑”。在工作实践中有的纪检监察干部懂得如何执纪监督却不懂得执法监察,之前在检察院办案的工作人员,更多是从法律角度考虑问题,处理的标准就是罪与非罪,而现在还要从党纪的角度看,既要执纪又要执法,更要抓早抓小,准确运用监督执纪“四种形态”。因此,各地纪检监察干部要全面提升履职能力,减少本领恐慌,才能将纪律监督和国家监察工作做得更好。

   习近平总书记曾指出“唯改革者进,唯创新者强,唯改革创新者胜”[11]41。从1978年我国实行改革开放以来已整整过去40年,历史和现实经验都表明,国家和社会要想取得长足发展必须不断进行改革,而改革的最大动力就是在原有体制机制上进行创新。抓创新就是抓发展,谋创新就是谋未来。进一步深化国家监察体制改革,必须把创新摆在改革的重要位置,让创新贯穿改革的一切工作,充分发挥出社会主义的各方面优势。

   (一)创新基层纪检监察组织体系,授予乡镇派出机构部分监察职能

目前我们离2020年全面建成小康社会的目标比以往任何时候都更加接近,“全面建成小康社会,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 国家监察体制     深化改革     反腐倡廉  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 中国政治
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/118711.html
文章来源:《西华师范大学学报:哲学社会科学版》2018年 第6期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统