李华胤:我国乡村治理的变迁与经验探析

选择字号:   本文共阅读 278 次 更新时间:2019-10-24 22:31:25

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李华胤  
以生产小队为基础,人民公社为上级,三级权力层层管理,在政治、生产和生活上,层层受上级的严格管理,形成了“三级管理制度”的组织结构。在功能上,人民公社是国家政权的基础组织,拥有国家权力,负责农村的一切工作,是整体性治理单元。生产大队是村级组织,执行公社下达的指令,并受公社的监督;负责组织和监督生产小队,是中间治理单元。生产小队进行生产经营、核算分配和社会服务,是基本治理单元。三个层级,既是政权组织体系,也是经济组织体系,更是治理体系。

  

   第三,乡村治理的基础单元是生产小队。为了厘清人民公社体制,毛泽东强调指出:“要承认三级所有,重点在生产队所有制,‘有人斯有土,有土斯有财’,人、土、财都在生产队”,“所谓‘队为基础’指的是生产小队,而不是生产大队”。在组织体系上,生产小队是最基本的核算单位,是直接从事生产的单位,生产小队队长主管生产。同时,生产小队大部分由原来的自然村转化而来,是距离农民最近的单元,也是最基础的治理单元。在这一单元中,农民以平等的社员身份参与生产小队的生产经营活动以及小队范围内的各项社会文化活动。

  

   第四,在“政社合一”治理体制下,农民仍然有较大的自主权。虽然人民公社具有极强的组织性,农民高度依附集体,但在某些事务上,农民仍具有较高的自主性。一是生产小队在分配上有较多的自主权,如具体生产活动的安排、粪肥的工分定级、男女上工的工分定级等;同时,生产小队也可以自主开展公共设施建设(如灌溉水渠、路、桥等)和公共文化活动。二是农民自身无法解决的事务可以与其他家户开展互助合作,如红白喜事,而且互助合作的地域范围有时甚至是跨生产小队、跨生产大队的。可见,人民公社治理模式下乡村社会仍有一定的自由空间,农民的自主性并未被公社的组织性淹没。

  

   总之,在改革开放之前,我国乡村治理体系依托于“政社合一”的人民公社组织而存在,这种治理体系带有很强的组织性,涵盖了农村政治、经济、社会、文化等方方面面的治理。“政社合一”的人民公社治理模式是一种一元化的治理模式,符合新中国成立后农村政权建设和稳固的基本需要。一方面,这一治理模式巩固了农村基层政权,实现了人民当家作主,农民政治意识、政权认同增强;另一方面,乡村发展也取得了巨大成就,如包括水库和水渠灌溉在内的农村水利工程建设、包括扫盲班在内的文化教育等,均是在这一治理模式下开展的。这些治理成果也为改革开放后家户单位的生产经营提供了便利。但是,人民公社治理模式在一定程度上忽视了农民的个体创造性,“政治缚住了农民的手和脚,抑制了农民的自由思想”,高度依赖于集体的治理体系也不可避免地有自身的限度,容易陷入“搭便车”的治理困境。

  

二、改革开放后村民自治与"乡政村治"格局


   20世纪80年代初,人民公社体制解体,“三级”治理体系也退出了乡村社会。我国农村开始实行家庭联产承包责任制,但与之相配套的乡村治理体系并未确立,导致农村社会出现了短暂的“治理真空”。农村社会的秩序维系和治理,成为一个全国性的难题。

  

   (一)从农民理性创造到国家制度:村治体系的构建

  

   改革开放后,土地承包到户,家户是独立的生产经营单位。如何将分散化的家户农民重新组织起来,是国家面临的难题,也是从人民公社体制中脱嵌出来的乡村社会和农民面临的难题。在这样的背景下,位于几个县交界地带的广西合寨村因土地承包到户之后境内经常发生偷盗,而无人管事,一家一户又难以防治。于是,以自然村(屯)为单位,所有家户联合起来,成立自治性组织,共同维护安全,并将这种自治性组织命名为“村民自治委员会”。从根源上看,这一自治性组织起源于农民的理性创造,而这种创造又源自农民的内在需要,尤其是土地承包到户之后农民对治理的需要。这一自治性组织很快得到国家重视。经过长时间的论证,于1982年宪法修订时,在第111条中第一次出现了“村民委员会”的概念,并明确“村民委员会是基层群众自治性组织”。到1987年,全国人大常委会制定并通过了《中华人民共和国村民自治组织法(试行)》(以下简称《村组法》),从法律的角度将村民自治委员会组织建设加以明确和细化。到1998年,全国人大常委会修订《村组法》,去掉“试行”一词,并在全国范围内实施。

  

   可见,以村委会为基础的村民自治体系由农民基于治理的需要而创造,并得到国家重视,最终形成自治制度。这是在中国改革开放大背景下产生的,是在中国共产党的领导下有组织、有步骤、有秩序进行的。改革开放后,乡镇是国家政权的基础性单位,乡镇以下实行村民自治,由此形成“乡政村治”的治理格局。“乡政村治”的核心在于坚持国家统一领导的同时,重视农民群众的参与,体现了国家与社会的分权原则。

  

   (二)村民自治的特点与政治功能

  

   改革开放后,以村民自治为基础的乡村治理体系与“国家对乡村社会进行组织整合”的目标高度关联。在属性上,村民自治具有国家建构性、农民自治性双重特性。村民自治作为基层群众自治性组织的制度安排,经历了从“自下而上”再到“自上而下”的双向过程。村民自治虽然源自农民的理性创造,是农民自治组织,但也是一种正式的制度安排,是国家基本政治制度之一。因此,村民自治具有政权、自治双重属性,是制度化的治理体系。在结构上,村民自治体系体现为“村委会、村民小组”两级自治。村民自治的决策权集中于设立村委会的村,村民小组只是村民委员会与村民群众的联系者,其职责主要是在村委会的领导下贯彻执行村民会议决定和村委会布置的工作。

  

   总之,改革开放后,村民自治制度及其实施成为中国乡村治理体系的主要体现,与国家的现代化转型和改革进程紧密相关。彭真曾高度评价过村民自治,认为八亿农民实行自治,自我管理、自我教育、自我服务,真正当家作主,是一件很了不起的事情,历史上从来没有过。村民自治弥补了改革开放后乡村社会的“治理真空”,发挥着重要的治理功能。“自治”是村民自治制度的基础属性,也是基本功能;同时,其在巩固农村基层政权和农村基层民主政治发展等方面也发挥着积极的政治功效。

  

   首先,村民自治承担着巩固农村基层政权的功能。改革开放之后,去集体化带来农民的个体化,国家需要以一种新的形式对农村社会进行整合。村委会作为自治性组织,虽然不是基础性政权单位,但也能发挥巩固国家政权的功能。在1982年宪法修订时,国家也是从政治组织的角度来认识村民自治的。从1998年之前的实践上看,村民自治也一直作为农村基层组织建设来开展的,以村党支部为核心筹建村委会这一自治性组织。可见,村委会这一自治组织在某种程度上也承担着巩固农村基层政权的组织功能。

  

   其次,村民自治承担着农村基层民主政治建设的功能。邓小平曾指出:把权力下放给农民,这就是最大的民主。村民自治正是民主在农村的最大体现。村民自治的核心内容是“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”,村民自治的民主价值体现在农村群众可以直接行使民主权利,直接参与村庄公共事务,进行自我治理,是一种直接民主形式。村民自治为农民群众提供了一个广阔的民主试验平台,“巩固和发展了社会主义民主,是基层民主政治的主要形式,构成了社会主义民主的基础性工程”。

  

   (三)村民自治的功能扩展、行政化与低效运转

  

   如上所述,村民自治作为乡村治理的体现形式,其基本功能是自治和组织。但是,在实践发展中,尤其是1998年颁布的《村组法》取消了“村民委员会一般设在自然村的规定”,设立村委会的“村”是“建制村”。“建制村”是指国家统一规定并基于国家统一管理需要的村级组织。在规模上说,建制村的规模相对较大。在功能上说,建制村承担着自治功能的同时,国家也赋予其更多的行政功能。因此,建制村也通常被称为“行政村”。村委会作为自治性组织,一方面要组织农民群众参与公共事务治理,另一方面要承担上级政府下派的各项行政事务,由此村民自治成为一种混合着行政、自治双重功能的乡村治理体系。村委会干部们整天忙于乡镇政府下派的各项行政事务,最多的时候高达100多项行政事务,根本没有精力组织群众自治,村民自治的行政功能强于自治功能,村民自治日益行政化,成为乡镇政府的下属机构。

  

   21世纪初,全国各地掀起了一场“合村并组”浪潮,邻近的行政村合并、邻近的村民小组合并。合并之后的村民自治,在组织结构上仍然体现为“村委会—村民小组”两级自治架构,但“设立村委会的行政村始终是农村最基本的治理单元”。总之,从1998年《村组法》颁布并实施,到“合村并组”,再到取消农业税,村民自治的功能不断扩展,既有自治功能、也有行政功能,村民自治的行政化日益严重,行政抑制自治。

  

   首先,合并后的“行政村”规模扩大,村民与村委会、村民小组的距离变远,增加了参与成本、自治成本,不便于村民直接参与选举和公共事务。根据中国农村研究院“百村观察”2014年的统计,“行政村”的平均面积为8.13平方公里,平均人口为2278人,在这样的组织规模下,知道村干部住址的村民比例不到30%,村民之间的熟知度不足15%。村民自治体现在直接参与,“行政村”的地域规模大、社会联结度低、利益相关度低,导致自治难以落地运行。

  

   其次,改革开放以来的市场化加速了农村人口外流,农村“三留守、空心化”现象严重,各种社会问题突出,矛盾频发。尤其是取消农业税之后,很多村干部一下子不知道该干什么了,加之村民们消极选举,对村干部认可度低,导致很多村庄甚至都选不出村干部,或无人愿意担任村干部。村民自治的低效运转,不仅削弱了农村基层政权,也弱化了农村群众的自治权。

  

三、新时代:探索多元有效的乡村治理体系


   农业税取消后,村民自治逐步从行政中脱嵌出来,但并没有真正落地运行。如何从国家和乡村社会两个层面重塑农村基层组织体系,激活自治活力,促进乡村治理的现代化,成为解决乡村难题的关键。

  

   (一)深化自治:回归农村建设探索有效的自治体系

  

农业税取消后,国家逐步加大对农村农业建设的投入力度。2005年10月,党的十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》,提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,扎实推进社会主义新农村建设。在新农村建设的指引下,大量的惠农资金、惠农政策、惠农项目不断涌向农村,如何使用资金、如何依托项目建设美丽乡村,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《毛泽东邓小平理论研究》2019年第5期

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