丰雷 等:中国农地制度变迁70年:中央—地方—个体的互动与共演

选择字号:   本文共阅读 181 次 更新时间:2019-10-24 22:10:48

进入专题: 土地制度   农业   新中国成立70周年  

丰雷    

  

   制度变迁是一个连续的动态过程,本文初步构建一个“中央—地方—个体”三者互动与共演的动态制度变迁分析框架,分析中国农地制度变迁70年的实践。研究表明:(1)动态制度变迁过程可划分为3个阶段:“发展战略:中央政策制定”、“中间扩散:地方实施创新”以及“基层变迁:个体需求反馈”;其中,中央政策制定的可行集取决于变迁要素(主观意识、社会需求和国内外经验)、要素权重以及政策制定者知识,三者共同决定了可选政策的多样性和统一性。(2)中央集权制下的一项政府主导的改革成功有两个关键:一是强制性与诱致性变迁相结合且方向一致,中央能够积极回应个体和地方的制度需求,提供制度供给,降低改革阻力;中央甄别引导→个体与地方探索创新→中央择优并固化为正式规则,这一互动过程使得改革能够及时调整,适应不断变化的系统和外部环境;二是制度矩阵中制度互补而非挤出的改革更易成功,相关制度之间相互补充,从不同方面达成同一政策目标,增强了政策效果。(3)上述观点得到中国农地制度变迁70年实践的证明:前30年的艰难探索中,中央政策可行集设定存在一定偏差,缺少强制性与诱致性(中央与地方)互动,制度缺乏适应性;后40年的成功(特别是使用权改革)主要原因在于,中央政策可行集得到调整,进行了强制性与诱致性(中央与地方)互动,充分利用了制度的互补性,实施渐进且广泛的改革,制度具备较强的适应性。

  

  

   新中国成立70年是一部落后农业国经济腾飞的历史,创造了持续40年的“增长奇迹”(周黎安,2007;刘守英,2018a)。从1952~2018年,中国人均GDP从119元增至64644元,后者是前者的543倍;在高速增长时期(1990~2015年间),人均GDP年增长率达2.4%~13.6%,远高于美国(-3.4%~3.6%)、德国(-5.4%~5.6%)、韩国(-6.2%~10.5%)、英国(-5.0%~4.0%)等发达国家,也高于印度(-1.0%~7.0%)、越南(2.9%~7.7%)、泰国(-8.7%~9.6%)等发展中国家。中国逐步从落后的农业国转变为先进的工业国,农业产值比重从1949年的58.5%下降至2018年的7.2%,而工业产值比重则由25%增至33.9%。同时,经济增长也伴随着贫富差距的拉大。1990年中国基尼系数为0.323,保持在警戒线0.4以下,城镇、农村居民可支配收入比约为2∶1;到2009年,城镇、农村居民可支配收入比达到最大,为3.33∶1,到2010年基尼系数达到最大,为0.437;近年来基尼系数由0.397降至0.386(2013~2015年),城镇、农村居民可支配收入比也由2.81∶1降至2.73∶1(2013~2015年)(见附录1)。世界银行的报告显示,美国5%的人口掌握了60%的财富,而中国则是1%的家庭掌握了41.4%的财富,中国的财富集中度甚至超过美国,成为财务两极分化最严重的国家之一(董祚继,2016)。

  

   新中国成立70年来的经济腾飞和贫富差距现象与农地制度变迁密切相关。中央政府的战略决策、地方政府的实施特征以及农户个体的制度需求三者有机互动、共生演化,形塑了制度变迁的路径。第一,国家发展战略变迁大致经历了以下几个阶段:1949~1952年,首要任务是实现民族独立,通过发展农业生产为新中国的工业化开辟道路(李锐,2008);1953~1977年,政治上对农业、手工业等进行社会主义改造,经济上优先发展重工业;1978年至今,发展战略从“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”,从激进的“超过发达国家”转变为渐进的“三步走”战略,并坚持“快速工业化和城市化”的发展战略。第二,地方政府的自由裁量权逐步放宽,得到更多制度创新的空间,并逐步形成分利集团。第三,农民表现出扩大和完善土地权利束、获取稳定产权保障的制度需求。在三者互动过程中,农地制度经历了前30年(1949~1978年)艰难探索,从新中国成立初期土地改革短暂的“产权合一”农民所有制,转变为人民公社制度下的土地国家所有制;以及后40年(1978~2018年)的经济腾飞,发轫于家庭联产承包责任制(Household Responsibility System,HRS)改革,进一步通过“不得调地”改革、确权登记颁证改革赋予农民土地使用权;通过“三块地”试点改革进一步启动土地转让权改革。得益于农村土地制度改革,农地市场经历了从无到有、从乡俗民约到司法监管、从熟人经济到逐步市场化的演进过程(刘守英,2018b;仇童伟等,2019)。

  

   以1978年改革开放为分界线:前30年中国探索发展并走过了许多弯路,改革开放后则是中国农业和总体国民经济崛起的40年;前30年和后40年是两个相互联系又有重大区别的时期,不能割裂和相互否定(黄季焜,2010)。二者联系:(1)新中国成立后的前30年在解决人民温饱和工业原料方面取得了很大成就,为后40年的经济腾飞奠定了物质基础;(2)前30年高度集权的国家治理模式有强大的政治动员功能、简化的组织机构和灵活决策的机制,为后40年中央主导推进农地改革提供了行政手段基础;(3)前30年的探索缩小了制度的可选择集,虽然仍在探索更适合中国的制度模式,但明确了何种制度体系不适于中国,如“赶超战略”存在的问题;(4)前30年形成的城乡壁垒激发了农民强烈的制度需求,后40年的改革成效在不断赋予农民土地权利的过程中显现出来;(5)后40年的改革是对前30年社会主义改造的呼应和持续:后40年中国依然保持社会主义公有制,并在前30年的绝对均分与产量效率观点基础上,演变为更加科学的起点公平与经济效率的社会主义价值观(祝小宁、李茵莱,2003)。

  

   制度变迁是一个连续的过程,从一种均衡状态向另一均衡状态过渡,各关键变量间相互影响、彼此制约,且在不同时期表现出不同的变动速率和路径特征。制度变迁动态分析的优势在于:一是能够分析制度变迁中重要变量间互为因果的复杂关系,并且认为系统是开放的,强调环境的内生性(Weibull,1997;霍奇逊、洪福海,2004)。二是动态分析关注历史的推动作用(贾根良,2004;黄凯南,2009),能够更好地分析新中国成立70年的改革演变路径。三是可以反映出不同时期和地区制度变迁和演化路径的多样性(吴艳玲,2008)。四是可以说明微观个体(如决策者)的适应性学习和模仿机制,回答如何进行学习借鉴和制度创新等问题(霍奇逊、洪福海,2004;贾根良,2004)。五是动态分析范式将农地改革置于制度矩阵中,可以更全面地评价改革的成效。然而,目前学界对中国农地制度改革的分析多以某一时期改革的截面分析为主,纵向的、历史视角的全面分析较少(杨德才,2002),或是割裂了新中国成立前30年和后40年,聚焦于改革开放以来的农地改革,而较少研究前30年的政治和经济积累(王敬尧、魏来,2016);或是以历史的视角分析某一单一制度变量的变迁路径,而忽视了制度变量间的复杂互动关系。本文基于动态历史分析的视角,系统梳理和分析新中国成立70年来的农地制度改革脉络,探索制度变迁的动态演进过程,总结经验教训,探寻其中的共性和规律。除引言外,全文结构如下:第二部分初步构建一个“中央—地方—个体”互动与共演的制度变迁动态分析框架,提出理论假说;第三、四、五部分分别研究新中国成立初期的土地改革和后续的人民公社运动为代表的土地所有权改革,发轫于家庭联产承包责任制并以“不得调地”、确权登记颁证为后续的农地使用权改革,以及最近启动的逐步赋予农民农地转让权的“三块地”试点改革的经验教训;最后是简要总结。

  

一、“中央—地方—个体”互动与共演的动态制度变迁分析框架


   (一)动态制度变迁分析框架构建

  

   主流经济学关注的是尘埃落定后的世界看上去会怎样,而尘埃如何落定更值得深入探究(Young,1998;董志强,2008)。早期的新制度经济学家坚持局部均衡和比较静态分析,研究范式的局限性制约了理论的解释力,迫使经济学家寻求新的方法,演化分析方法逐步受到青睐(周业安,2000)。制度变迁的演化机制研究可分为以下3类:一是关注个体认知与制度间的演化。个体会基于过去的行动信息选择当前行动以及对未来行为的预期(Schotter,1981),并在面对外部冲击或内在危机时修改其主观模型(Aoki,2001),制度变迁是认知、信念结构与制度交互影响、共生演化的过程(North,1990,2005;Bowles,2004)。二是认为个体与组织间互动关系构成制度的演化过程。Hayek(1973)提出个人与“自生自发的秩序”、个人与组织、“自生自发的秩序”与“人造的秩序”之间的互动关系构成社会秩序演进的源动力。三是认为个体和组群的冲突与协调形塑了制度演进过程。Bowles(2004)强调制度是在协调行为冲突过程中产生和演化的;历史制度主义者也认为,旧制度引发的潜在冲突以及旧制度在新环境下所面临的危机影响制度的起源和演进(Pierson,1996;Thelen,1999)。

  

   制度变迁是在一个长时期中逐渐演进的(Lin,1989;North,1990),对制度变迁的动态研究可追溯至20世纪初,Veblen(1899)认为制度变迁是个体适应环境的过程,而康芒斯(Commons,1934)则提出制度具有集体控制个体行动的功能,制度变迁既包含自发演进也包含“人为选择”。前沿的制度变迁动态研究不再单纯局限于制度变迁的渐进性特征,而是更多地关注制度变迁的动态过程,即变量间随时间变化而产生的交互作用及其相互适应的顺序。首先,制度变迁遵循“变异—选择—遗传”的演化规律,是诱致性与强制性制度变迁共同作用的结果(Lin,1989;马得勇、张志原,2015)。周业安(2000)指出中国的制度变迁是政府的强制性规则与社会成员的共同认知不断冲突和协调的过程,且改革越来越重视社会成员的反馈和需求。其次,制度变迁中的互动形成了系统的变异性(complexity)(Mahoney&Thelen,2015),即系统是由许多变动的部分有机构成,它们会不断适应彼此和环境。杨瑞龙(1998)提出的“中间扩散型”制度变迁理论指出,中央集权的计划经济体向市场经济体成功转型的关键在于,发挥地方政府在制度变迁中承上启下和探索创新的作用。Feng等(2014)认为制度变迁是中央与地方结合禀赋条件和政策实施效果,反复探索、调试、修正、协调的结果。Ang(2016)也强调了中央与地方互动的作用,通过对中国改革案例的分析,提出“构想方案—选择方案—引导创变”的动态变迁分析框架,即中央政府设置政策议程,划定政策边界,地方政府采取“特许经营”模式,因地制宜创新政策举措。

  

基于上述研究,我们认为农地制度变迁的动态过程是中央政府、地方政府与农户个体互动的结果。(1)中央政府作为政策决策者,其认知与制度共生演化;(2)制度变迁是强制性指令与诱致性需求的互动过程;(3)地方政府探索制度创新,增强了制度与环境以及制度需求的适应性;(4)制度变迁的连接点是旧制度引发的矛盾和冲突,制度的演进是否有效还应考察在满足某个群体的诱致性需求的同时是否损害了其他群体的利益。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:《管理世界》2019年09期

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