丰雷 等:中国农地制度变迁70年:中央—地方—个体的互动与共演

选择字号:   本文共阅读 265 次 更新时间:2019-10-24 22:10:48

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丰雷    
乡(镇)人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,要求“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。2013年中央一号文件进一步提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”(原玉廷、张改枝,2010;刘守英,2018b)。第三步:实现所有权、承包权、经营权三权分置,鼓励农民创新土地经营权流转形式。2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出:“坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权有序流转”;以及同年的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出:“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权,放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。2016年“两办意见”第一条明确提出“将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行??”。

  

   中央—地方的互动对顺利推进“不得调地”与大规模确权两项改革贡献巨大。中国农村自然、经济以及社会条件差异较大。一方面,中央指令逐步缩小改革目标,从既允许小调也允许大调,到仅允许小调,再到“不得调地”,为地方适应政策留足空间;另一方面,中央给出地方农地确权的指令边界,地方根据自身条件积极探索出确权确股、确权不确地等多种模式,增强了中央政策的适应性。陕西、贵州、广西、云南等地区多为山地,地形复杂且耕地较为分散,这些地区土地调整较少以避免高额的测算和协调成本(郑志浩、高杨,2017;丰雷等,2013;龚启圣、周飞舟,1999);农业生产技术较为先进的地区土地同质性显著,土地测量成本较低,土地调整更为频繁(龚启圣、周飞舟,1999;姚洋,2000)。这些地区根据自身条件,在模糊的指令下进行不同程度和不同方式的土地调整,渐进地适应中央政策。各地禀赋条件和社会认知等造就了不同的确权实践路径,在确权确地的基础上,衍生出确权确利、确权确股等做法。例如,土地效率低、人地关系舒缓以及农业需要集约化规模经营的西北地区,多采取确权确利的方式以提升土地利用潜力和农民耕种意愿;而土地升值潜力大、人地关系紧张、多实行土地集体经营承包制的东南地区,则多采用确股确利的方式(张沁岚等,2014)。

  

   废除统筹统销制度、实行粮食补贴政策、取消农业税以及逐步提高征地补偿,这些制度变革与上述使用权改革形成了制度互补,增加了改革绩效。1985年中央废除统购统销制度,农民可以按市场价格交易自己的农产品;2003年施行粮食直接补贴政策,将原来按保护价收购形式给农民的间接补贴直接补给农民;2004年开始取消牧业税和除烟叶外的农业特产税,2006年正式取消农业税;中央分别在2004年和2007年提出由单纯的“年产值倍数”转向综合考虑“区片综合地价”进行补偿,明确征地补偿要满足农民的生活需要,一定程度上提高了农民生活水平,降低税负的同时提高贴补等渐进且广泛的改革进一步提高了个体生产的积极性。

  

   总之,农地使用权改革中,HRS改革是一个既有效(相对于公平与效率)又成功(相对于改革目标)的改革。一是中央决策者为现实需求设定了正确的权重,其治理国家的知识体系正确,决策者做出了准确的改革选择;二是诱致性与强制性渐进且有效互动;三是实现了全社会的帕累托改进,在未损害其他群体利益的基础上兼顾效率和公平;四是进行了渐进且广泛的税收和补贴制度改革,发挥了制度互补的作用。后续的“不得调地”、农地大规模确权改革等是成功的HRS改革的后续,关键在于中央与地方的有效互动,提高了政策的适应能力。

  

   在改革中,中央—地方—农民各自的特征变化可以归纳为:中央改变了治理思路,解放思想且放松管制,“效率优先,兼顾公平”;地方则由原来的盲目执行中央指令,到了解农民需求为农民发声,再到根据中央的政策边界积极“试验和试错”;农民期望获得使用权以及使用权的合法保障,进一步需要使用权灵活流转。本轮使用权改革与下一轮集体建设用地的转让权改革本是两条并行的改革路径,但是结合人民公社运动,可以探寻这些改革之间的内在联系:首先,从人民公社时期直到承包地使用权改革期间,集体建设用地流转一直严格禁止,农民的转让权残缺,无法参与土地转让产生的增值收益分配,农村社会的矛盾冲突日趋严重;其次,承包地使用权改革放权到一定程度时,中央开始考虑另一条路径的改革问题,尽管后者会涉及到其他利益群体的诱致性制度需求,可能不像前者那样是帕累托改进过程。

  

四、突破中的转让权改革:“三块地”试点改革


   完整的土地转让权对推动劳动力迁移和缩小城乡收入差距具有正面效应,但是长久以来,中国农民并未拥有完整的土地转让权。国家通过关闭农村要素市场、为城乡土地设定不同的市场领域并垄断二者之间的中介环节来实现转让权的限制,使农地不能买卖和抵押,土地使用权市场流转也主要局限于村集体和村小组范围内(陈明,2018)。快速地经济社会变化带来了要求改变现存法律、进行转让权改革的压力(周其仁,2004),农村普遍存在集体建设用地的私下流转以及自发形成多种征地补偿安置。最终在2014年,中央正式开启了征地、入市和宅基地三项联动改革,通过渐进方式逐步确认农民自下而上的制度需求,从禁止集体建设用地非农流转以及按原农用地用途进行征地补偿,转变为建立城乡统一的建设用地市场并支持农民参与征地收益分享。

  

   对于2014年开启的“三块地”试点改革(也称土地制度“三项改革”),从赋予农民转让权、提高农民收入的目标来看,改革至今较为成功,但仍需进一步完善农村建设用地流转市场;从全社会的公平与效率角度来看,改革能够在一定程度上缩小城乡居民收入差距,对效率的影响还有待探讨,因此目前来看这项改革可以认为是部分有效的。对于完善农地产权来说,改革是较为成功的;但目前就改革的成果来看,集体与农民并不能够通过自发的市场行为完成入市交易,而必须依靠政府的介入和安排,赋予集体建设用地的产权仍旧是残缺的(周其仁,2004;陈明,2018)。农地转让权制度改革的核心在于土地增值收益分配。从各地试点的实践来看,改革起到了提高农民收益和赋予农民财产权利的作用。例如,贵州湄潭入市交易中地方政府与农民的收益比例为0.14:1(周应恒、刘余,2018;陈明,2018);浙江德清2017年前后,3个入市区块约给东衡村集体带来2000万元的收益,在原征地制度中都是不可能实现的,征地环节中地方政府的收益是农民5.55倍,也低于2004年的17倍和2005~2012年的7倍。城镇、农村居民可支配收入比也由2007年的3.33∶1降至2018年的2.69∶1。

  

   中央为什么不像家庭联产承包责任制改革那样积极回应农民对集体建设用地转让权改革的需求呢?中央的政策可行集包含两种改革选项:以影响农民利益为代价来继续加速城市化,或是抑制城市化来提高农民收益。2014年之前,中央实际上赋予农民需求的权重较低,仍然更看中“赶超战略”和国内外的“以农补城”经验,即更重视“城市偏向”的发展战略;2014年开启的三块地改革是中央决策者在可行集中做出了新的调整和选择。林毅夫等(1994,2003)、陈斌开等(2013)等认为,中国之所以实现了持续的经济增长,根本原因在于政府逐步放弃了传统的赶超战略。但问题是,中央政府一方面设置了行政分权和以经济发展水平度量地方官员晋升的锦标赛体制等强激励,一方面也为地方政府垄断农地非农转让权实现“土地财政”提供了政策支持(周黎安,2007;周雪光,2015)。事实上,改革开放以来中国并未完全摆脱“赶超战略”,仍然强调“快速工业化和城镇化”的“城市偏向”战略。按照Lin和Liu(2004)提出的技术选择指标(Technology Choice Index,TCI)计算,2011~2013年间中国的平均“赶超”程度(0.015)依然高于除泰国(0.018)以外的其他国家(见图6)。

  

   此轮农地转让权改革开始的时间是2014年,但在这之前(1978~2013年)征地制度改革以及入市改革的地方试点探索一直在进行。农地转让权改革可以分为3个阶段:第一阶段(1978~1991年),中央严禁集体建设用地流转,但也为乡镇企业用地留了一道口子;第二阶段(1992~2013年),中央出台更加严苛的征地政策,关闭了集体建设用地合法入市的通道,地方政府存在违法强征农地以获取土地财政等问题,农民需求得不到回应;第三阶段(2014年至今),中央开始重视破除城乡土地二元制,中央与地方正面且积极地回应了农民获得农地转让权的需求(见图7)。

  

   阶段Ⅰ(1978~1991年):一直以来,中央对集体建设用地流转严格禁止,但为乡镇企业用地留了一道口子;农民对集体建设用地流转的需求被压制,但其迫切希望发展非农产业的愿望仍可部分实现;财政包干制激励地方政府支持乡镇企业发展,期间强制性与诱致性互动暂时达成一致。20世纪50年代以来,农村集体建设用地权利的变化发展的一个基本特征是禁止流转。1982年《宪法》和1986年《土地管理法》都规定:“任何组织(单位)或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。尽管1988年宪法修正案和1988年修正后的《土地管理法》提出“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,“土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定”,但一直未出台任何有关允许农村集体建设用地使用权转让的规定。但在该法中,中央为农地集体建设用地的流转留了口子。事实上,20世纪末的中国农村,集体建设用地以转让、出租等形式隐形流转市场一直客观存在(王小映,2004;刘守英,2018b),这一道口子就在乡镇企业用地流转方面暂时实现了强制性与诱致性一致的互动。

  

阶段Ⅱ(1992~2013年):中央更加严苛的征地政策,关闭了集体建设用地合法入市的通道;地方政府在晋升机制、财政以及行政分权体制下逐渐演变为参与经济活动的分利集团,存在违法强征农地以获取土地财政等问题;农民收益分配严重不平衡,强压之下农民的抗争事件频发;中央通过开展集体建设用地流转试点与征地制度改革试点,鼓励各地方政府与农民用实践来“微调”制度,以此来平衡社会效率与城乡公平发展间的矛盾。1992年《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》规定:“集体所有土地,必须先行征用转为国有土地后才能出让”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:《管理世界》2019年09期

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