丰雷 等:中国农地制度变迁70年:中央—地方—个体的互动与共演

选择字号:   本文共阅读 265 次 更新时间:2019-10-24 22:10:48

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丰雷    
公社干部和农民都将“偷”粮变为“默契”。二是取消集体劳动制度或扩大自留地,如西藏地区和广东东莞都保留了大量自留地。三是减少投入集体的劳动和生产资料数量,如云南地区农民先是消极怠工,然后砍树、宰杀牲畜(杜润生,2005;高王凌,2006;谭明方,2016)。人民公社制度下,1958~1961年农业增长率比上年分别下降了5%、9%、2%和51%,导致相当一部分农村人口的口粮低于生存需要,约3000万人因饥荒死亡(周其仁,1995a)。

  

   第三阶段(1960~1962年):中央政策松动,生存危机迫使强制性制度变迁作出短暂让步,地方政府为农民无声反抗提供了支持和发声的渠道;但在饥荒得以缓解后,偏离农民真正需求的人民公社制度正式确立。经过1958~1960年间极“左”路线的“大跃进”运动等“内忧”,以及1959~1961年自然灾害等外部冲击,国民经济和人民生活受到重创,人民公社制度备受挑战,中央被迫纠正错误并调整政策。但是,中央的退却是短暂的。在灾难面前,许多地方干部如胡开明、杨伟名、冯志来、陈宇新等根据当地的实际情况,带领农民探索合理的生产方式,或向中央反映当地农村的真实情况(陈大斌,2011)。但是,当农民生产积极性有了些许提高,农民口粮有所增加,农村紧张局势开始缓解时,人民公社作为国家控制的农村经济组织在制度上仍然得以保留和延续(周其仁,1995a;薄一波,2008;原玉廷、张改枝,2010;陈大斌,2011)。

  

   总之,人民公社运动中,强制性与诱致性制度变迁的互动较弱,而且统一的集体化生产方式使制度缺乏灵活性。在改革的动态变化中,中央决策也发生了转变,从渐进改革转变为快速实现集体化生产;地方政府也从盲目执行中央政策,忽视实事求是的原则,转变为更加注重农民生计需求;农民需求则从互助组时期的土地私有、合作经营转变为分散经营。人民公社制度只是强化了农民对国家的依附关系,缺少国家对农民产权的保护;即使高度的农业汲取也并没有真正提高社会效率,却使农民不断挑战决策层权威和政府合法性,这为后来村落自发形成的HRS改革埋下了伏笔。

  

三、成功的使用权改革:HRS、“不得调地”与确权登记颁证


   在中央主导的农地集体化运动如火如荼的开展过程中,另一种与之相反的“去集体化”生产方式在农村社会悄然而生,拉开了中国农地使用权改革的大幕。从HRS改革到全面开展的农村土地确权登记颁证改革,农村土地产权不断从单一向多元、调整到稳固、集权向放权发展,呈现出一个连续变迁的过程。这一变迁过程并不是国家单方面主动提供了一套产权系统,也不是农村社会和农户自己依照村庄习俗的安排,而是“中央—地方—农户”之间长达近40年(1978~2018年)的互动过程(周其仁,1995b;高王凌,2006;宋洪远,2008)。

  

   (一)HRS改革(1978~1984年)

  

   HRS改革是一项有效的改革,既为全社会经济发展做出巨大贡献,同时又归还了集体和农民的土地所有权和使用权,提高了农业产量和收入;从改革目标来看,HRS改革也实现了“效率优先,兼顾公平”,是一项成功的改革。HRS改革实现了集体所有权与农户承包经营权的“两权分离”,从政府控制产权转变为农民通过契约选择制度安排(綦好东,1998)。粮食产量从1978年的2.73亿吨增加到1993年的4.08亿吨,增长了1.49倍;人均GDP也从379元增长到2939元,增长了7.75倍,HRS的贡献达到46.89%(林毅夫,1994)。

  

   新中国成立后至改革开放前,中央赋予领导人偏好和历史经验以更高的权重,忽视了地方和个体的制度需求,约束了政策可行集。1978年以后,中央的制度可行集发生了重要变化,一是更加注重需求引致的重要性。二是放松了意识形态管制,政策可行集得到了极大拓展。首先,政策可行集更加注重需求引致的重要性,中央不断扩展市场和社会组织,国家政策转向为促进生产力的自发合约提供合法承认和保护(张慧君,2009)。其次,中央决策者放松了意识形态管制,从“以阶级斗争为纲”以及“敢想敢干”的理想主义转变为“以经济建设为中心”以及“实事求是”的实用主义(郭道晖,2000;王怀超,2009),从激进的“超过发达国家”转变为渐进式的脱贫、小康、中等发达国家水平的“三步走”战略(张卓元,1998;郑杭生,2009);从“以公平促进效率”转变为“效率优先,兼顾公平”。

  

   农地使用权改革是强制性与诱致性变迁有效互动的典型。第一阶段(1956~1977年)中央强行抑制农民需求的过程已嵌入于人民公社制度变迁中,因此未显示在本轮动态变迁(图5)中。第二阶段(1978~1984年)是HRS制度的建立,中央对农地集体化的强制政策又一次松动,回应、确认了农民长期以来的制度需求,形成了“统分结合”的家庭联产承包责任制。第三阶段(1984年至今)根据农民生产和交易市场中存在问题,中央陆续完善农地使用权改革,推行“不得调地”、确权登记颁证等政策。

  

  

   农地使用权改革的第一阶段(1956~1977年):在人民公社制度形成期间,农民“单干”的诱致性需求多次掀起了退社风潮,但又相继被打压,“包产到户”的“三起三落”反映了农民不断发起、中央强行抑制的态势。第一轮是1956年5月~1957年8月浙江、四川、广西等地农民退社或要求退社;第二轮是1959年春~1959年8月,河南、江苏、湖南、陕西、甘肃等地或掀起“包产到户”风潮,或扩大自留地;第三轮1960年初~1961年底,安徽省宿县、全椒县等地农民向领导人递交包产到户材料,要求施行“责任田”。地方政府在饥荒强压和政策松动之下,也不断游说上层领导,为地方试验争取空间(周其仁,1995a;丰雷等,2019)。严重的饥荒迫使中央对包产到户做出暂时让步,但是待粮食危机有所缓解时,包产到户最终仍被打压(杜润生,2005;宋洪远,2008;丰雷等,2019)。然而,农民对土地的渴望难以被政策完全压制,广东江门实行联产到组,新会、增城联产到劳,揭阳县、澄海县包产到户。“四清”及其以后一段时期,上述做法都受到了批判,但是不久后,广东各地又出现了“变相包产到户”等多种运动(高王凌,2006)。

  

   农地使用权改革的第二阶段(1978~1984年):中央对农地集体化的强制政策又一次松动,各地方政府则对具体的包产、包干到户持不同意见,但在中央指令的引导下,有力回应了农民长期以来的制度需求,最终形成了“统分结合”的家庭联产承包责任制。中央破冰的过程又可分为3个步骤:1978~1979年,中央仍然不允许包产或包干到户的生产经营方式。此时,不同地区的地方政府,或同一地区不同层级的地方政府持不同意见。如1980年各省、市、自治区党委第一书记座谈会上,辽宁、内蒙、贵州等地方政府支持包产到户,而黑龙江则坚决反对;安徽省委在肥西县山南开展“包产到户”试验,而县主要领导则认为不应分田单干和包产到户(宋洪远,2008;科斯、王宁,2013)。1980~1982年,中央逐步接受包产或包干到户的生产经营方式,肯定了各类生产责任制的社会主义性质。1980年5月,邓小平发表《关于农村政策问题》重要讲话,明确表态支持包产到户和包干到户,1980年9月《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》则肯定了各类形式的生产责任制,1982年《全国农村工作会议纪要》提出“目前实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,包产到户、到组,包干到户、到组等等,都是社会主义集体经济的生产责任制”。1983~1984年间,中央取消人民公社制度,家庭联产承包责任制正式确立。1983年《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》取消人民公社制度,乡重新被确立为农村基层行政单位;同年的《当前农村经济政策的若干问题》,全面论证了联产承包责任制的合理性,把“包产到户”和“包干到户”两种责任制正式称为“联产承包责任制”。

  

   但是,家庭联产承包责任制也存在一些问题,一是农地普遍分割细碎,难以获得规模效益;1984年平均每农户耕种9.7块田地,每块仅0.86亩。二是许多地区由于自然条件、经济基础以及生活习惯并不适于家庭经营模式。三是土地随着农村人口变化而调整,承包期一般为2~3年,降低了农户对土地的中长期土地投资,阻碍了潜在的土地流转和农地市场发育(姚洋,1998;丰雷等,2013;张旭、隋筱童,2018)。四是集体土地所有权的制度表述模糊、农民所享有的土地产权残缺(黄鹏进,2014)等问题,引发了频繁的农村地权冲突。这些问题推动中央不断完善家庭联产承包责任制,HRS改革与后续的“不得调地”、确权登记颁证改革等形成一系列动态的制度变迁过程。

  

   (二)“不得调地”、确权登记颁证改革(1984~2018年)

  

   农地使用权改革的第三阶段(1984~2018年):针对HRS在实践中存在的问题,中央陆续建立了不得调地政策、确权登记颁证改革,有针对性地稳定农地产权,也为地方政府根据当地情况灵活调整政策留足了空间。20世纪80年代中期以后,农村出现了创新与稳定两类制度需求。一是一些地方出现了农民自发的土地利用新方式,如山东平度的“两田制”,广东南海的“股田制”等(袁超,2000;刘卫军、赵敏娟,2010)。二是农民需要稳定、安全的产权保障。土地的行政性调整使农民只需要凭借人口或劳动力就能无偿或低偿地获得土地资源(叶剑平等,2006;丰雷等,2013);产权正规化工作并不完善,土地登记制度不健全,潜伏着许多土地权属纠纷与风险(王小映,2004)。因此,HRS改革后并未形成成熟的农地流转市场(王小映,2004;刘守英,2018b)。

  

中央在农民的创新与稳定两种需求之间,选择了先回应产权稳定的需求,再逐步放宽约束,确认并鼓励创新。第一步:先松后紧,逐步形成“不得调地”政策,保证农民使用权的稳定性。1997年,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(以下简称《通知》)要求不允许“大调整”,但仍然允许“在个别农户之间小范围适当调整”,即“小调整”。至2008年,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”;2017年党的十九大报告又明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”。第二步:建立农地大规模确权制度,保证农民土地使用权和合法性。在1997年《通知》中首次针对农村承包地的大规模确权,“延长土地承包期后,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:《管理世界》2019年09期

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