丰雷 等:中国农地制度变迁70年:中央—地方—个体的互动与共演

选择字号:   本文共阅读 265 次 更新时间:2019-10-24 22:10:48

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丰雷    
基于上述观点构建“中央—地方—个体”制度变迁动态分析框架(见图1和表1)。

  

  

   第一阶段是“发展战略:中央政策制定”。中央政府依据国家现状制定国家发展和改革的大政方针,给出明确支持和明令禁止的行为边界,并留出一定的灰色地带,即政策的“有意模糊”,给予地区创新和适应的空间(Ho,2015;Ang,2016)。中央政策可行集的确定主要取决于制度变迁要素、要素权重和决策者知识,三者共同决定了可选政策的多样性和统一性。其中,制度变迁要素包含图1制度变迁动态分析框架决策者偏好、个体制度需求、社会需求以及国内外经验等;要素权重是决策者主观对于制度要素的加权值,权重大小是政策可行集的关键;政策可行集也受决策者知识、能力的约束,有时某些更加有效的政策超出决策者认知范围。总之,出现无效政策的可能原因有:决策者未能正确判断当前的主要问题和矛盾,政策目标与大政方针相悖;决策者对制度变迁的要素权重设置有偏;决策者受自身知识影响和限制,未能给出更加有效的政策可行集。

  

   第二阶段是“中间扩散:地方实施创新”。一是地方政府解读中央政策,明确中央政策鼓励、禁止的部分,以保证地方实践与中央大政方针、国家发展战略相一致。二是地方政府在此基础上根据地区的优势、劣势以及利益偏好等制定更为详细的地方政策(如实施细则等),进行地方性探索和创新。

  

  

   政策可行集与政策效果关系密切(见图2)。灰色扇形区域表示中央鼓励或模糊的政策集合,黑色部分为中央禁止的政策集合;实线箭头为社会总收益,虚线箭头为地方政府的收益。假设地方政府个数为3,图2(1)中,中央政府对地方政策未设置任何限制,地方政府按自身利益最大化的原则制定政策,但社会总收益合计为0。图2(2)中,中央政府划定了政策边界,地方政府收益降低,但社会总收益较高且与中央政府政策目标方向一致。图2(3)中,中央政府设置了更强的政策目标,极大地缩小了政策可行集,地方政府的收益降至低点,社会总收益虽与中央目标高度一致但非常小。扇形模型表明,局部合理,却可能会造成整体不合理,且过于严格的约束会限制发展,因此中央设置的政策可行集既不能过小,也不可过大。这与Ang(2016)的研究结论相一致,中央政府的一个重要作用是平衡可选政策的多样性和统一性。

  

   第三阶段是“基层变迁:个体需求反馈”。中央和地方政策与个体的实践行为和认知偏好相互影响、共生演化。一方面,中央和地方政策在一定程度上限制了个体的行动空间,个体在现有政策下行动,若能获得正效应,将做出积极响应;反之,个体则会以寻找“政策缝隙”、创造“隐形市场”等方式进行消极响应。另一方面,地方政府根据个体实践的效果调整地方政策,并将政策实施和探索过程中遇到的问题以及个体和地方需求反馈给中央;中央则以优胜劣汰的原则进行评估,保留和推广实施效果较好的政策,淘汰无效政策,这是非正式制度和地方政策上升为正式制度,弱制度上升为强制度的重要路径。

  

   (二)中国农地制度变迁动态过程分析

  

   已有研究对中国70年农地制度变迁的脉络有不同角度的分析。从产权视角来看,改革开放以来的农地制度变迁基本上是沿着不断提高土地市场化水平(钱忠好、牟燕,2013)、明晰产权并稳定地权的方向演进(Zhang,2012;丰雷等,2013)。从公平与效率视角来看,新中国成立70年的农地制度是沿着“效率、不公平(土地改革)→缺乏效率、相对公平(人民公社)→兼顾效率公平(HRS改革)”的路径展开的(朱有志、向国成,1997;肖军、高继宏,2000)。从制度变迁的方式来看,1978年前的改革以强制性变迁为主,1978年后以诱致性变迁为主(林毅夫等,1994;周业安,2000)。

  

   学者们普遍认为,1978年以来后40年的经济发展和改革比前30年的经济发展和改革更为成功。前30年的经验教训主要有:一是20世纪50年代初采取重工业优先发展,重工业占用资金多且时间长,技术含量大且缺少设备来源,对资本筹集和投入能力要求高,这些特征与中国当时经济资源条件直接矛盾,造成产业和经济发展效率非常低,使中国与其他发达国家的差距越来越大(林毅夫等,1994)。二是产权制度受制于国家意识形态(Zhang,2012),当时决策者可参考的制度选择单一受限,苏联经验相当大程度上影响了中国决策者的思路(林毅夫等,1994),决策者无法准确甄别选择真正适合中国国情的政策。

  

   后40年改革成功的经验可主要归纳为:一是改革开放后,放弃了优先发展重工业的“赶超战略”,通过建立劳动激励机制,提高劳动者生产经营的积极性(林毅夫等,1994)。二是采取渐进和分阶段的改革,避免了彻底否定宪法制度所造成的秩序中断和持续经济衰退(周振华,1998),以及激进改革下经常发生的信息损失(刘文革等,2000)。三是自上而下的强制性变迁逐步退出,过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致型变迁方式(杨瑞龙,1998;周业安,2000)。四是中国1958年以来就存在的传统行政组织的M型结构为非国有部门扩张提供了基础。以区域“块块”原则为基础的多层次、多地区行政组织形式,扩大了基层政府的自主权(钱颖一等,1993;刘文革、袁庆寿,2000)。五是行政与财政分权,形成了地方政府的强激励,促使中国地方政府有较高热情去维护市场,推动地方经济增长(Montinola etal.,1995)。六是,中国地方官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”治理模式是中国经济奇迹的重要根源(周黎安,2007)。

  

   基于中国改革经验研究以及制度变迁理论分析,我们认为中国农地制度变迁的动态过程包括:中央政府发展战略和决策者认知的转变;地方政府特征的改变;农民制度需求的变化。依据上述理论分析框架,描述出中国农地制度变迁70年的动态变迁过程(见图3和附表2)。图3中,横轴是时间维度,描述了各项典型的农地制度变迁的时间顺序,分割各项改革的纵向虚线表示正式规则的建立,实线曲线代表农民所拥有的土地产权的变化,曲线向上波动表示农民获得更完全的产权。具体而言,(1)中国农地产权制度变化的路径是一系列收权或放权的过程:产权集体化(国家化)→农民拥有部分承包地使用权、收益权→使用权和收益权进一步强化和稳定→农民拥有部分转让权。(2)强制性和诱致性的互动程度变化很大:诱致性占主导(土地改革)→强制性占主导(人民公社)→HRS改革是诱致性发起,强制性确认→不得调地、确权登记颁证是诱致性与强制性互动,强制略占主导→“三块地”试点改革则是强制性与诱致性复杂互动。(3)中央政府的政策可行集与发展战略动态调整:政权稳定和为工业化开辟道路(土地改革)→优先发展重工业(人民公社)→以经济建设为中心,效率优先、兼顾公平(HRS、不得调地、确权登记颁证改革)→城乡协调发展(“三块地”试点改革)。(4)地方政府与中央、农民三者间的关系动态变化:地方政府积极执行中央决策,并创新探索(土地改革)→由积极执行转变为与农民“串通”(人民公社)→为农民提供支持和发声渠道,积极向中央反馈本地做法(HRS改革)→地方政府根据自身情况创新探索(不得调地、确权登记颁证改革)→地方政府形成了参与经济活动的利益集团,但也对改革进行了创新探索(新中国成立以来直至“三块地”试点改革)。(5)中国农地制度改革之间的连接点是旧制度问题引发的矛盾与冲突,即旧制度的政策效果影响了中央政府、地方政府、农民需求和行为以及资源禀赋的改变,而这些改变又塑造了新制度的变迁路径。

  

  

   (三)假说的提出

  

   特别需要说明的是,由于制度变迁的动态性、互动性和循环性特征,对动态制度变迁进行分析时需要一个逻辑起点。本文从中央政策制定的角度出发,也就是从自上而下的视角入手。这样,对诺斯所说的“有效制度变迁”(North,1990)就可以从中央政策实施效果的角度给出一个相对明确的定义。在本文的分析框架下制度变迁效果的评判准则有两个层次(见表2):第一层次是改革目标,改革完成目标即为制度变迁成功,未完成目标即为失败;第二层次是公平与效率,改革同时提高了社会公平与效率,则制度变迁是有效的;只提高了其中一项,而降低了另一项则制度变迁是部分有效的;同时损失了社会公平与效率,制度变迁是无效的。

  

  

   基于上述分析,我们提出以下4个假说以及6个推论。

  

   假说1:中央政策可行集主要取决于制度变迁的要素(主观意识、社会需求和国内外经验)、要素权重以及政策制定者的知识,三者共同决定了可选政策的多样性和统一性。

  

   推论1-1:影响政策有效与否的因素包括:一是决策者是否有正确的知识和理性的情感;二是决策者能够真实了解社会利益群体需求以及国内外经验在中国的适应性;三是决策者正确判断当前的主要问题和矛盾,即识别不同利益群体诱致性需求的权重。

  

   推论1-2:中央设置的政策可行集既不能过小,也不可过大。可行集过大缺少统一性会使各地区仅实现自身利益最大化,缺少规模效应造成社会总收益降低;可行集过小缺少多样性会导致政策在各地区缺乏适应性,制度不能发挥真正作用。

  

假说2:制度变迁是一系列组件共同演进的过程,各组件互为因果,适应彼此和环境。其中,主要的互动有两类:强制性变迁与诱致性变迁的互动、中央与地方的互动,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:《管理世界》2019年09期

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