李曙光:农村土地两个三权分置的法律意义

选择字号:   本文共阅读 62 次 更新时间:2019-10-22 23:23:06

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李曙光  

  

导言

  

   对我国农村土地制度的研究始于农业专家,他们且主导了我国农村土地政策的演变、土地立法及修正。这种法学专家参与程度较少的立法,不可避免地出现了一些模糊地带,使土地政策与立法的实际效果与预期效果有一定差距。

  

   2013年中央农村工作会议中,提出关于坚持和完善农村基本经营制度,土地承包经营权主体同经营权主体发生分离,加强土地经营权流转的管理和服务,推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

  

   中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出要在我国农村承包经营制度中建立土地所有权、承包权、经营权分置的法律制度。

  

   2014年1月,中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》,其中“深化农村土地制度改革”部分提出支持农村土地承包权、经营权及其抵押融资的发展。

  

   2014年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号)发布,指出“规范农村土地流转程序和行为,实现所有权、承包权、经营权三权分置”。

  

   2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《“三权分置”意见》),明确三权分置是指“农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权分置并行”。

  

   我国土地政策、立法变迁具有明显的行政色彩,呈现以农村土地为核心的改革思路。回顾我国土地改革的历史,自改革开放至今,对我国农村、农业、农民(简称“三农”)问题解决有着重要贡献的生产要素就是农村土地。政策是调整经济的工具,法律是具有最高法律效力的调整工具。我国与土地有关的法律包括物权法、民法总则、农村土地管理法、农村土地承包法、草原法、森林法及相关司法解释等。此外,还包括行政法规、法规适用解释及复函、部门规章、国务院文件等。

  

   为了提高政策的确定性,2018年12月第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》(第二次修正),对三权分置进行了较为详尽地法律规定。

  

   立法的变化对农村土地产权的性质、内涵、价值作出回应,但仍然存在“土地经营权存续期间争议、土地经营权产生与交易规则、农民家庭或个人的保障措施等问题”,引发法律研究者的反思与担忧。这种回应不应是单一的、局部的,至少通过配套司法解释予以辅助实施,方可为我国高质量推进农业发展提供法律支持、保障与指引。

  

我国基本农村土地制度改革的历史价值


   农村土地制度对于中国改革具有“初原性”意义,如邓小平同志所说,中国的改革是从农村开始的。安徽凤阳小岗村被称为“中国改革开放第一村”,也是从农村承包制开始的。

  

   按照时间序列与经济发展水平,土地改革可以分为五个阶段:

  

   第一个阶段是1949年土改以前,第二个阶段是土改以后到1978年改革开放,第三个阶段是1978年至20世纪90年代末,第四个阶段是2001年至今,未来可能受到土地政策变化与经济发展的互动,进入第五个阶段,也就是现代农村阶段。

  

   第一个阶段的小岗村是全国著名的贫困县,特点是地权分散且分配平均;第二个阶段受到政治、经济等因素的影响,在曲折中付出了一定的社会、经济、政治成本;从第三个阶段开始至今,呈现出“螺旋式”上升状态。2016年4月,习近平总书记在小岗村农村改革座谈会强调“新形势下深化农村改革,主线仍是处理好农民和土地的关系”,进一步肯定了小岗村土地改革的积极意义与示范效应。其中,不乏第一阶段、第二阶段积累的经验教训。

  

   以“小岗村”为典型代表的土地承包经营制度系列改革,为我国有效推进农村改革、处理好农民个体与集体、平衡不同地区农业发展水平、关注土地在农业发展中的重要意义等,奠定了基础。

  

   农村土地因承载政治、经济和社会保障功能而成为我国经济社会发展的基础性资源。2017年10月,习近平总书记在党的十九大报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》中指出,建立现代化农业产业体系应当推动农业资源产生“最大效率”。上述内容,为“小岗村”等千万农村提供了发展现代化农业产业体系的方向性指引。

  

   自1975年至今,我国经济先后受到1997年亚洲金融危机、2008年美国次贷危机引发的全球金融“海啸”、2017年深化供给侧结构性改革等影响,但始终呈现出高质量发展态势。与之对应的是,我国农村土地制度改革呈现出自上而下、从分户到集中再到高质量分户的螺旋上升状态。

  

   “农村土地”一方面作为稀缺资源影响着粮食安全、工业生产、全面小康等国家根本性问题;另一方面作为关键生产要素对发展现代农业等未来发展性的问题,同样影响深远。

  

农村土地两个“三权分置”的制度设计


   《农村土地承包法》是调整农村土地承包基础关系的法律,2018年12月修订,相比修法以前的版本,新法较为突出的变化是:立法目的中增加了“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”的条款、扩展保护范围至任何组织和个人不得侵犯“土地经营权人的合法权益”以及关于承包权、经营权的具体规定。农民对农村承包土地的权利从原来的“两权”(所有权、承包权)到现在的“三权”,多了一个“经营权”,该词始现于2014年中央提出的新土地制度,目的是让农民不失地。

  

   2017年,提出宅基地“所有权、资格权和使用权”三权分置,与承包地“三权分置”不同,宅基地“三权分置”的主要目的是活用农村宅基地,让农民能够将闲置的宅基地变成可以直观感受到的财产性收入,另一个深层含义则是让农民不失所。这种自上而下的设计适应了农村经济发展现状并为未来发展提供了基本思路。

  

   在2018年《农村土地承包法》修订以前,农村土地承包经营权已经普遍适用但无明确法律地位。结合最新立法来看,所谓农村土地承包经营权是指土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的权利。农村土地承包经营权的法律特征表现为:

  

   (1)主体法定,呈现出承包人、发包人、经营权人三元主体的基本模式,未来可能继续延伸到更多主体;

  

   (2)三主体法律地位平等,平等受到法律保护、合同约束;

  

   (3)三主体权利义务对等,主要表现为承包经营合同的相对性,发包人不得随意解除承包合同或调整土地基本信息等;

  

   (4)土地经营权具有确定性、可预测性,该法第二章第五节单独设置“土地经营权”,并且经营方式增加,如出租、入股或其他方式向他人流转,只需要给发包人备案而非同意,保护经营人合法权利并提高了土地作为资源的流转效率。

  

   (一)经营权流转的必要性

  

   从两权分离到三权分置的演进并非跳跃式政策裂变,而是基于我国农村经济要素需要创新或重新组合以推进农村经济振兴。“放活土地经营权就是要鼓励符合条件的承包地以多种形式流转,发展适度规模的农业产业化经营。”经营权流转的必要性主要来自两个方面:一是三权之间的辩证关系;二是经营权的自身特点。

  

   首先,“三权”之间缺一不可、彼此独立,流转相对自由。此前,学界在《农村土地承包法》的修改过程中因是否使用“流转”一词发生过争论:“三农”专家认为只能用“流转”以传承过去农业文明的语言系统,法学家认为土地的流通方式为“买卖、出让、担保”,上述概念均是民商法律制度中的法律词汇。

  

   然而,本次新修订的《农村土地承包法》使用了“流转”一词,该词并非法律词汇而是农学词汇。所谓流转,即流转方可以利用承包土地出租、入股,或以其所享有经营权的土地对外流转,且流转土地接收方不受城乡居民身份的限制。

  

   这种流转模式是以土地“三权分置”为前提,通常集体土地所有权属于农村集体所有,承包权属于单个农户、农民,经营权或为第三方法律主体,从合同法律关系的角度来看,构成了发包方、承包方、第三方的三方法律关系。从主体到土地流转的相对独立性,为立法、司法适用与法律实施效果评估奠定基础性研究框架。

  

   其次,过去的农村土地集体所有、个别农户承包经营,具有分散性、个体性与风险性,新修法律所规定的“三权分置”所确定基本结构为土地集体所有权、农户承包权、农户多元经营权。基于法学视角,除了上述农村土地承包经营中的一般特征,经营权自身有以下特征:

  

   (1)经营主体多元化,以《民法总则》规定的民事主体为基准,存在自然人、法人、非法人组织、合伙等不同形式的“自由组合”。

  

   (2)从法律经济学的角度来看,以经营权为核心,提高农村土地作为生产要素在生产、经营等经济活动中的经济价值,注重要素投入与产出。

  

   (3)以上述两点为基础,一方面,土地上的农业产出或“非农业性”产出增加,农村从原始材料的供应扩展到直接面向消费者的产品深加工;另一方面,农村劳动力的生产率、工资待遇、就业能力等,得到提高与完善,为农村发展保留必要的高素质劳动力,为回流农民提供有效激励。

  

   (二)经营权基础属性


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文章来源:《中国法律评论》2019年第5期

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