李曙光:农村土地两个三权分置的法律意义

选择字号:   本文共阅读 134 次 更新时间:2019-10-22 23:23:06

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李曙光  

   再次,加快中国农村土地市场化。土地市场化是提升GDP的重要动力。一方面,供给侧结构性改革中淘汰了“僵尸企业”、产能过剩企业,而创新型企业、高科技企业需要一定时空以创造较高的经济价值来增加社会财富;另一方面,土地市场化将从城市消费、城市建设中分流资源到农村,催生农村消费市场,如基础设施、金融机构、医疗、教育等,打开生产经营者的新市场。

  

   最后,综观我国近十年的货币发行与经济之间的互动关系,大量货币在市场中未能有效“消化”,加之中美贸易战对全球市场、中国市场产生的冲击,影响中国产品的出口,增加了生产成本与企业收入,货币贬值、物价抬头的可能性极大。农村土地“三权分置”的流转为我们过去十年超发的货币建立一个新的“蓄水池”,促进国内生产要素的流通,延缓通货膨胀的爆发。这是“三权分置”迅速落地的重要因素。但高速发展并不等于高质量发展,历史的经验教训中出现过“豆腐渣”工程、民间金融的非法集资、民营企业之间因连带责任保障导致的坍塌式破产等问题,必须要防微杜渐。

  

   (二)经济关系与经济法律

  

   我国农村土地承包本质上属于经济问题,经济法是以调整经济关系为内容的部门法律,土地管理法、土地承包法律是调整土地关系为内容的经济部门法律,弥补了经济法在土地关系调整中的不足。“三权分置”中的经济关系主要为农民与国家、地方政府、投资人、融资人、土地承包人、土地承包经营权人之间的关系,具有空前的复杂性,触及国家“三农”问题的根本。

  

   法律与经济的关系并非静态的,而是动态的、相对可预测的、互动的,相比于经济活动的收益性、风险性与灵活性,立法、司法与执法均应保持法律自身的稳定性、可预测性以及确定性。

  

   农村集体土地“三权”的落地是创新农业经济的产物,具有较为强烈的政策属性。在当前物权法与其他经济法律部门法律之间缺乏有效的法律原则与法律规则衔接的背景下,这种独特的政策属性、法律适用不足的问题,将会直接影响自由市场主体基于商业回报的考量,选择更加稳定与保守的投资策略,以避免投资失败;或者投机者利用自身渠道,以“特殊”方式获取暴利后退出农村市场。这种交易的社会风险、系统性金融风险非常大,必须严加防范。

  

   关于土地经营权的融资担保,依照新修改后的《农村土地承包法》第47条规定,一方面,承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保。另一方面,土地经营权流转的受让方,通过流转取得的土地经营权,经过承包方的书面同意并向发包方备案,也可以向金融机构融资担保。融资担保以后,就发生了担保物权的效力,当事人可以向登记机构申请登记;作为担保物权人的金融机构,有权就土地经营权优先受偿。

  

   (三)法律对于交易成本的回应

  

   农村土地使用权、经营权的估值主要面临两个问题:一是由于权利属性、合同约定、当事人因素等限制,在交易过程中产生的交易成本,难以估值;二是使用权、经营权的价值估值成本较高。在这种情况下的土地流转,多是基于流转年限的限制。根据相关法律规定,不同性质的土地流转年限不同。

  

   但新修订的《农村土地承包法》新增了第41条,规定经营权的确权以签订五年以上书面流转合同为前提。所以,每一个交易者都会来计算,而且计算的基础就是年限。如果期限过短,投入大于产出则投资失败,预估后投资者会拒绝取得经营权;反之,经营权人继续经营,获得投资收益。

  

   科斯提出企业是“一系列的契约被一个契约所替代的结果……由于组合在企业内的各生产要素,不必彼此签订一系列的买卖合约,原来用于签订和执行这些市场合约的费用,因此被节约了”。但这种经典的契约理论体现在“三权分置”中,由于不同权利之间的组合需要不同的保护,加之土地行政登记的约束等,反而加重了契约成本与风险。

  

   此外,根据《农村土地承包法》第38条第3款规定,流转期限不得超过承包期的剩余期限。流转期限受到承包期限的限制,一方面降低了流转的效率与经营权人对于土地资源的可预测性,但另一方面如果没有限制将会损害发包人的合法权利。

  

   土地流转以集体经济组织同意为前提,如果乡镇政府或村委会强制流转,可能存在一块土地多次发包或重复发包的问题,增加了善意相对人的交易成本、失败风险。尽管根据法律,当事人可以向登记机构申请土地经营权登记,但这种登记保护是否可以取得预期效果,依赖司法、土地主管部门的裁判、解释等,制度的源发性保护不足。

  

   较为现实且紧迫的做法是在民法典修订或司法解释的出台中,关注农村土地的出让、流转和租赁、担保等基础概念的界定,尤其是“三权分置”下土地承包权、经营权、资格权、使用权的界定。否则,“三权”的基本保护无从谈起。

  

结语:土地改革带来的惊喜与忧思


   农村集体土地的两个“三权分置”改革,是新时代中国经济高质量发展的必然要求。随着时代发展,农民在大宗作物生产上的劳动强度逐步降低、劳动时间不断减少,为劳动力获得更多就业时间奠定基础。

  

   “三权分置”带来的土地、资金、技术、人才、政策等资源将为农村经济发展注入活力,农村的“剩余劳动时间”和土地的物权属性,将以更有经济效率、社会效率、环境效率的方式促进农民增收。

  

   无论立法自身的完善,还是配套制度的供给,都需要法律部门、农业部门等配合做好法律宣传、实施监督与评估等。要在最大限度降低创新失败风险的同时,实现资源优化配置,作出有价值的经济创新。产权模糊界定、“流转”一词的“片面化”存在、配套制度的缺位等,均为“三权分置”政策落地埋下隐患。

  

   综上所述,第一,两个“三权分置”,实际上是有“两个分离”:第一个分离是承包权和经营权的分离;第二个分离是资格权和使用权的分离。但是,承包权和资格权都是一个不清晰、不完整的权利,因此,当它在分离过程中进入交易环节时就会产生不确定性。

  

   第二,无论是使用权还是经营权,在交易过程当中都会产生很大的交易成本,且估值困难,因为概念不清晰,如果这些权利要进入市场环节,因为确定性不强,依据这样一个模糊的基础来建构一个明确的法律秩序是比较困难的。

  

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文章来源:《中国法律评论》2019年第5期

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