郑振源:农村宅基地制度改革刍议

选择字号:   本文共阅读 489 次 更新时间:2019-10-22 22:38:22

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郑振源  

  

   农村宅基地使用权的取得方式原来就不止无偿福利分配一种,而是有多种取得方式。人民公社化时宅基地所有权收归集体,其宅基地使用权是社员自然取得。按《继承法》子女可以继承取得去世父母遗留下来的房屋,地随房走,其宅基地使用权自然是继承取得。按《农村人民公社工作条例》(修正草案),1962年后新增宅基地才是无偿福利分配取得。分配宅基地应当首先承认已存在的多种取得方式。

  

   宅基地使用权无偿福利分配取得乃是造成宅基地“公地悲剧”、村庄用地有增无减的主要原因。改无偿福利分配为有偿取得,是避免“公地悲剧”、节约宅基地的不二法门。为解决宅基地有偿退出的回购资金来源,也需要实行宅基地使用权有偿取得。实现宅基地使用权的处分、收益权能,首先要做的是像1998年城市住房制度改革那样,改宅基地福利分配、无偿使用为有偿取得和使用。

  

   1990—1993年依据《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》在28个省、自治区、直辖市,1200个县市、6600个乡镇,约13万个行政村,试行了宅基地有偿使用,对打破宅基地的“公地悲剧”,刹住早占、多占、乱占宅基地歪风,腾退闲置宅基地,节约宅基地起到明显的积极作用。

  

   2015年开展的多个宅基地制度改革试点,如浙江德清、义乌、台州、富阳,江苏武进,安徽金寨,湖南浏阳,云南大理等地,都创造了宅基地有偿使用的成功经验。事实证明宅基地有偿使用,对于节约宅基地,比“一户只能有一处符合省定面积标准的宅基地”的硬性法律限制,有效得多。总结这些经验,可以提炼为一套宅基地有偿使用制度如下:

  

   “对集体经济组织内部有资格权的村民,考虑到农民收入水平低和无偿福利分配宅基地的习惯,可以由市县规定一个最低保障面积标准(不同于1982年省市自治区确定的面积标准,应由市县政府根据农村经济发展水平、农民居住习惯和生产方式的需要,征求集体经济组织意见,自行规定)。最低保障面积以内的宅基地仍旧无偿分配取得或收取少量使用费;超过最低保障面积的宅基地(包括继承取得的宅基地)则要有偿取得。对于非集体经济组织成员,则要全价有偿取得。

  

   有偿取得宅基地使用权的价格由集体土地所有权人自定,可以累进计价(按超过最低保障面积大小累进计费)和级差计价(按宅基地区位等级差异收费);地段位置好的宅基地,竞地者多,也可以竞价取得。有偿取得所收费用全部留村使用,用于闲置宅基地回购和村内公共服务设施、基础设施建设。这是集体经济组织的公共积累。政府可以收取与出让国有住房建设用地使用权同等的税费,但不得额外截留。”这个农村宅基地有偿使用制度,若认为切实可行,则应列入《土地管理法》第62条,成为法律。

  

   实行宅基地使用权有偿取得,一户多宅、面积超标、登记难的问题自然迎刃而解,就可以删除新《土地管理法》第62条第1款“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”这一不切实际、不公平、难以执行的法律规定。

  

   3.建立城乡统一、开放有序的建设用地市场

  

   放活宅基地使用权需要有一交易平台。目前已有重庆等地的农村产权交易所、浙江上虞“乡路网”、新昌“共享小院”等多种形式的交易平台,但不规范。需要与建设用地使用权交易平台对接、整合为一个城乡统一、开放有序的建设用地市场。

  

   为此需要修订《城市房地产管理法》,制定一部《城乡土地市场管理法》,明确规定供需两方的市场准入条件、土地使用权交易方式(转让或租赁等)、交易规则、定价机制、中介机构职责、交易合同范本、纳税和登记程序以及市场监管责任等。

  

   另有一种交易方式是宅基地共建共享,即由集体经济组织提供宅基地,社会主体一方提供资金并负责建造住宅楼和商业楼,建成后按协议分配,集体经济组织得到一部分新建住房,社会出资方得到一部分房屋所有权和宅基地使用权。这种宅基地使用权转让方式在城市中常用。浙江义乌和四川泸县将其移植到农村宅基地制度改革中,也是可行的。

  

   4.宅基地使用权入市的限制和管制

  

   “三权分置”政策在“放活宅基地使用权”之前,有“适度”两字的前置词,意味着宅基地使用权入市需要有一定限制、管制。那么,对放活宅基地使用权应有哪些限制、管制呢?

  

   (1)宅基地使用权是一种定限的用益物权,按用益物权的法理,其用途是限定的,只能用于建造住宅及其附属设施。目前已有大量宅基地转用为商店、饭店、民宿或作坊等第二、第三产业用地,其宅基地使用权已转为建设用地使用权。这种用途转变是乡村振兴必需的、必然的,不能禁止。

  

   因此,不必改变宅基地使用权法理规定的用途限制,但要允许用途的转用,允许宅基地使用权转变为建设用地使用权。这种用途转换不需要政府批准,但必须经集体土地所有权人(集体经济组织)许可、同意。因为物权法规定:所有权人有设定用益物权的权利。

  

   此外,要不要设定使用期限?按用益物权的法理,宅基地使用权应有使用期限的限制。但这也不是绝对的。日本、意大利的永佃权可以有20年至50年期限,也可以是无限期的,由当事人协商决定。考虑到农村宅基地有一半是人民公社化时带进集体经济组织的,不是集体经济组织分配取得的,而且当时政策已允诺社员可长期使用,不宜再设定使用期限的限制。至于非集体经济组织成员通过市场以租赁、转让等方式取得宅基地使用权,则必须设定使用期限的限制。

  

   (2)2015年启动宅基地制度改革之前,为保障农民居住权,在政策上一直禁止宅基地使用权入市。2019年5月中央发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》开了口子,“鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置房屋”,“允许依法把有偿收回的闲置宅基地……转变为集体经营性建设用地入市。”那么,是否要在市场准入条件中规定一条“只准闲置宅基地入市”呢?

  

   笔者认为,房屋、宅基地是否多余、闲置,是否愿意入市,要由宅基地使用权人(农户)自己来决定,不能由政府来判定。现在养老、医疗等社会保障已覆盖全农村,谁也不会因贫病交迫或贪图钱财,卖掉自己居住的房屋和宅基地,睡到大街上。愿意入市的必定是农户多余和闲置的房屋和宅基地,所以不必将“闲置宅基地”列为市场准入标准,可以完全开放宅基地使用权入市。

  

   (3)对于宅基地使用权的受让人,现行政策是只允许宅基地使用权在村内流转,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房或“小产权房”。那么,是否要在市场准入标准中规定一条:外村人和城市居民不能入市?

  

   一些宅基地改革试点允许宅基地使用权跨村、跨镇流转,外村人不能购买本村宅基地使用权的规定已然突破。城市居民不能到农村置地建房的政策还在坚持,这就出现了政策的前后矛盾:一方面为城乡融合发展,鼓励人才下乡、城市居民异地养老;另一方面却不准在农村工作的技术人员、教师、医师和意欲叶落归根的离退休人员等城市居民在农村置地建房定居。因此,应当吸收陕西高陵“共享村落”的经验:凡是我国境内法人、其他组织、具有完全民事能力的自然人均可承租“共享村落”的宅基地,并新建改建房屋;同时要取消城镇居民不准在农村购买宅基地建房或买房的政策禁令。

  

   (4)对受让宅基地使用权后的用途是否要有所管制?现行政策出于保障农民居住权的考虑,严格禁止城市居民携巨资下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会所。

  

   现实情况是我国贫富差距很大,富人有了钱就要消费,住宅消费是其一大项,与其禁止其消费,不如让他们在国内消费更好。在城市房地产市场上,高档别墅的建造尽管一直限制,却供地不断,而且卖得很好。开放农村宅基地使用权入市流转后,可以采取与城市房地产同样的调控办法:禁止修建独栋别墅、限制联排别墅的建造;也可以立法制定分区土地用途管制规则加以约束。

  

   (5)放活宅基地使用权可以有效盘活城市近郊农村闲置的宅基地。城市远郊农村,人口净迁出,闲置宅基地没有买主,怎么办?目前是用城乡建设增减挂钩的政策,以置换指标(或地票)为媒介,利用城郊土地增值收益来进行远郊农村的村庄整理和土地复垦,消灭闲置宅基地。在土地制度改革、集体建设用地入市、实行市场化配置之后,指令性的建设用地置换指标不再起作用。这时消灭闲置宅基地唯有两个办法:一是农村富起来之后,由村集体经济组织或家庭农场主自行进行村庄整理和土地复垦;二是由政府使用土地税费收入形成的公共财政补贴村集体经济组织进行村庄整理和土地复垦。

  

   5.赋予农村宅基地抵押权

  

   在开放宅基地使用权入市的同时,抵押权人(银行)能顺利处置其抵押财产(房屋所有权和宅基地使用权),实现其抵押权,便可以修改《物权法》第184条、《担保法》第37条,赋予农村宅基地抵押权,使农民多一条融资渠道,进一步盘活农村宅基地,促进乡村振兴。

  

结语

  

   每一项经济制度的运行都需要有相应的法律作保障。制度和法律都是动态的,不同的社会经济发展阶段需要有不同的制度和法律为其发展服务。宅基地制度也是这样。而今我国已从计划经济转型为市场经济体制,并进入以提高经济效益为主的高质量发展新时期。

  

   宅基地制度也应当进行相应的改革,建立一个既能保障农民的居住权并不断改善其居住条件,又能提高土地配置和利用效率的宅基地制度。

  

   以上为实现宅基地“三权分置”提出的各项改革建言,提供政学两界有识之士讨论,希望能达成共识,顺利推进农村宅基地制度改革。

  

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文章来源:《中国法律评论》2019年第5期

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