李巍:历史进程中的国际经济制度与中国的角色

选择字号:   本文共阅读 227 次 更新时间:2019-10-22 22:32:34

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李巍  
缔结自由贸易协定是中国经济外交的重要组成部分,也是拓展中国对外开放的广度和深度,提高经济开放水平,并深入参与经济全球化进程的重要举措。

  

   在区域金融制度建设方面,中国积极参与“10+3”机制下的清迈倡议。这份关于建立区域性货币互换网络的协议,实质性地促使地区资金救助机制得以形成,并已成为东亚乃至亚洲国家在金融货币领域取得的最为重要的制度性成果。这也进一步表明,以地区合作为起点,伴随着经济实力的增强和金融管理经验的累积,中国在国际经济制度中逐步超越参与性角色,开始更多地发挥与其实力相匹配的经济领导力。

  

   不仅如此,在这一时期,中国和美国围绕人民币汇率问题展开了长达数年之久的外交纷争,但也带来了诸多的积极因素,其中中美在金融和更广泛的经济领域中的双边制度建设,以及中国建立面向国际的货币制度进展就是最为突出的表现之一。一方面,为了解决中美两国在汇率上的分歧,双方在2006年建立了副总理级的战略经济对话机制,每半年轮流在对方首都举行双方经济团队对话。该机制经过多轮演变,最终发展为全面经济对话。另一方面,中美人民币汇率纷争也促使中国反思货币制度所存在的一些问题,中国在货币制度改革上不断取得进展,尤其是人民币的渐进式升值,促进了中国经济的健康发展。

  

国际经济制度的变革与中国的引领性角色


   以2008年国际金融危机和2010年中国成为世界第二大经济体为标志,中国开始成为国际经济外交的领导者之一。受金融危机和债务危机所累,美国和欧盟的传统领导地位遭到削弱,中国由于巨大的经济体量和对世界经济的影响,在国际经济外交舞台上开始成为与美欧并肩的三大领导者。而这种领导性地位在2013年之后更加明显,并主要表现为中国在国际经济制度建设中引领性作用的日益凸显。

  

   从具体途径看,中国引领国际经济制度建设的方式主要包括:引领创建新制度与改革旧制度,主动发起议题,向国际经济机构输送人才,以及参与乃至引领国际经济规则制定等。

  

   第一,引领创建新制度与改革旧制度。近年来,美国等西方大国建设国际制度意愿有所下降,中国则主动承担起推动全球经济治理的责任,积极引领创建了诸多国际经济机制。在周边地区,中国提出建设“中巴经济走廊”“中孟印缅经济走廊”与澜湄合作等区域经济合作倡议,其中澜湄合作机制自2016年成立以来,在短期内已发展成为中南半岛乃至东南亚地区最具影响力、成效最为显著的次区域经济合作机制之一。在全球或亚太区域层面,中国倡导筹建金砖国家新开发银行、上合组织开发银行和亚洲基础设施投资银行(简称亚投行,AIIB)等国际金融机构,动摇了国际货币基金组织、世界银行与亚洲开发银行等既有国际金融组织在全球与区域金融治理中的垄断地位。与此同时,中国在贸易领域也正在引领创建以RCEP为代表的区域自贸协定。在当前贸易保护主义上升的国际背景下,以RCEP为代表的自贸协定被寄予了维护自由贸易秩序的希望。中国创建新制度的另一项重大成就是举办“一带一路”国际合作高峰论坛并将其发展成为常设性的国际会议制度。中国于2017年和2019年分别在北京主办了第一届和第二届论坛,两次都吸引了100多个国家的积极参与,而且第二届与第一届相比,办会规模明显扩大,会议成果也明显增多。论坛的成功举办与不断发展标志着“一带一路”倡议作为全球经济治理的新模式愈发得到世界大多数国家的认可、支持与参与。

  

   中国在推动既有国际经济制度的改革中也发挥了积极作用。首先是国际货币基金组织的变革,其焦点在于成员国份额权和投票权的分配、特别提款权分配与货币篮子扩容、调整执行董事会构成等。而中国在其中的推动作用表现为与其他新兴市场国家及发展中国家联合起来敦促国际货币基金组织执行董事会增加上述国家的份额权与投票权。与此同时,通过外交交涉等多种手段促使国际货币基金组织董事会同意对特别提款权货币篮子进行扩容,将人民币纳入其中。中国推动世界银行变革的案例与国际货币基金组织相似,最为主要的成就在于为新兴市场国家与发展中国家以及转型国家争取了更多的权益(如提高3.13%的投票权)。相比较之下,世界贸易组织改革的议题更为复杂,其中最为核心的是对等贸易、国家干预与争端解决的问题。对此,中国也提出了自己的立场并积极联合相关国家推进世界贸易组织的改革进程。中国坚持改革必须遵循协商一致的决策机制,坚持“所有制中立”的世界贸易组织传统立场,主张以发展为核心,这与大多数发展中国家或转型国家的立场一致;在争端解决方面则主张尽快打破上诉机构成员遴选僵局,并对上诉机构的权限予以必要澄清和限制等,这与除美国外的大多数世界贸易组织成员观点相同。基于上述立场,中国为推动世界贸易组织改革作出诸多努力,比如向世界贸易组织提交《中国关于世贸组织改革的建议文件》,提出关于世界贸易组织改革的“中国方案”,并与欧盟等世界贸易组织成员展开积极沟通与联合行动等。但总体来看,由于成员立场分歧严重,世界贸易组织改革目前仍处于困局之中。

  

   第二,在国际经济制度平台上主动发起议题。历史上,中国在国际经济制度舞台上缺乏议题发起的能力,更多地作为欧美议题倡议的被动应对者,最为典型的就是面对美日欧联合发起的人民币汇率问题,中国只能被动接招。如今,中国开始提出自己的议题,比如2009年二十国集团伦敦峰会前夕,时任中国人民银行行长周小川提议创建“超主权国际储备货币”以替代现行的“单一国际储备货币”,并进一步提出应提升特别提款权作为国际货币的功能,并积极推动国际金融体系改革;在2016年二十国集团杭州峰会上,中国正式提出全球经济治理的“中国方案”;在对美经济外交中,中国提出在美外汇资产安全问题以及投资保护主义问题。这一系列改革和合作倡议的提出,标志着中国开始成为国际经济制度中的议题领导者。

  

   第三,积极向国际经济机构输送人才。在成为诸多国际经济组织的正常甚至核心成员之后,中国开始努力向这些国际经济组织输送更多的人才,从而加强中国在其中的领导作用。在贸易领域,中国原常驻世界贸易组织总代表易小准成为首位来自中国的世界贸易组织副总干事;在金融领域,中国经济学家林毅夫被任命为世界银行高级副行长兼首席经济学家,这是发展中国家人士首次出任这一要职;中国人民银行副行长朱民也成为首位中国籍国际货币基金组织副总裁。此外,在农业领域,中国原农业农村部副部长屈冬玉在2019年成功当选为联合国粮食及农业组织(FAO)的总干事,成为首位FAO的中国籍总干事。中国面孔在多个重要国际经济组织中亮相,打破了欧美国家对主要国际经济组织领导权的垄断地位,也是国际社会对中国在国际经济机制中发挥领导性作用的认可和期待。通过输送人才,全球经济治理必将更多体现中国理念。

  

   第四,参与并引领国际经济规则的制定。早在1955年万隆会议上,中国提出的和平共处五项原则就成为中国进行国际规则引领的首次尝试。虽然现今中国在国际规则制定方面总体上仍处于不利和弱势地位,但在某些领域的国际规则制定上已经开始发挥了领导作用。比如中国在环境和气候外交中提出公平、“共同但有区别的责任”和各自能力原则,得到世界很多国家的认同,并成为国际气候谈判的重要原则。而国际气候制度的“新生性”、气候治理发展的“不确定性”为中国重塑国际气候制度准备了良好契机。2008年国际金融危机爆发之后,中国提出要加强金融领域的监管,反对美国式的放任自由,这也成为国际金融治理领域的共同基调。此外,上文提及的中国引领创建的诸多国际经济制度,如金砖国家新开发银行、亚投行、“一带一路”国际合作高峰论坛等也包含了在国际规则上的创新,这些机制实际上打破了现行由欧美日等国主导的全球金融与经济治理格局,建立起以中国为代表的新兴市场国家所引领的一套新型国际金融与经济规则体系,并形成当前两种规则体系共存的局面。

  

   从历史发展趋势来看,国际经济制度的变迁日趋多元化与复杂化。尽管自2017年以来,美国一系列“退群”举措在一定程度上削弱了国际经济制度在全球经济治理中的效力,但对于国际货币基金组织和世界银行等核心国际经济制度,美国一直坚持“守成”策略,甚至还寻求创建美日欧自贸协定等新的制度框架,这充分说明了国际经济制度尚未退出历史舞台。相反,其在未来的全球经济秩序构建中还将继续发挥不可替代的作用。在国际经济制度的演变过程中,中国的角色逐渐由边缘走向中心,这对于中国而言既是机遇也是挑战。前者表现为中国在全球经济治理中的影响力与话语权正在显著提升,后者主要包括中国所应承担的国际责任在增加,以及来自其他大国的战略竞争压力逐步增大。

  

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文章来源:《当代世界》2019年第10期

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