林晓光:日本的中东外交:以安倍首相访问伊朗为中心

选择字号:   本文共阅读 353 次 更新时间:2019-10-18 18:55:57

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林晓光 (进入专栏)  
近年来中东地区的政治动荡和国际油价的剧烈波动,严重影响到日本的能源供应安全。2011年福岛核电站事故后,日本政府被迫关停了所有的核电设施,电力供应的紧张导致进口海外原油的增加,中东地区作为世界能源供应地的战略意义再次突出,成为安倍推进中东外交的动因之一。安倍2015年访问中东不仅带去25亿美元的经济援助,而且首次公开宣布为反恐提供资金援助,2019年高调访伊更是要在中东地区刷"存在感"。

  

   (4)2009年,日本政府基于《海盗应对法》,以应对索马里海域、亚丁湾海盗频发为由,租借吉布提国际机场附近的一片土地建设自卫队据点。2011年7月扩建成为占地12公顷,建设费47亿日元,拥有能停放3架P-3C侦察机的停机坪和能容纳一架侦察机的机库等基础设施的首个海外军事基地。2015年年初进一步扩建成为日本自卫队在非洲和中东的多用途基地 。作为世界第三大石油消费国,日本大量进口中东石油满足国内需求,日本船只经常在亚丁湾附近遭到索马里海盗袭击,因此日本设立海外军事基地的初衷是保护石油运输安全,但在红海沿岸建立一个有综合作战功能的基地,显示出日本的中东外交重心正在从经济援助转向军事安全的重大转换。追随美国积极参与反恐战争,在中东舞台上频频亮相,将大大增加日本的"石油话语权",有助于日本通过积极介入中东地区事务的主动外交来保障能源供应安全。

  

   3."安保政策大转型"与相关法制

  

   从人质事件到安倍访伊,可以看出日本中东外交的轨迹和走向:一方面强化与美国中东政策的协调与配合,甚至不排除参加军事行动;另一方面在国内全力推进解禁集体自卫权,修改和平宪法,为海外派兵扫除法律和政治的障碍。安倍上台后一直大力推进解禁集体自卫权等安保法制,2014年7月内阁决议解禁集体自卫权,颁布了新的"武力行使三条件"。国会通过了"防卫装备出口三原则",解禁武器出口。但解禁集体自卫权和修改宪法却遭到国内和平力量的强烈反对而不得不放缓节奏。国际恐怖主义日益猖獗和日本人质被害,为安倍政府引导国内舆论和民意支持修宪,宣传把"自卫队派到地球另一边"的客观必要性,提供了新的契机和动力。安倍在1月25日的NHK节目中强调,自卫队拥有的能力不能够充分发挥以应对海外人质危机,所以需要修改相关法律,他还在参议院预算委员会上表示,继续推进自卫队在海外解救日本人的安保相关法律,并考虑派海上自卫队前往波斯湾进行扫雷活动,发出向中东地区派出作战部队的信号 。安倍鼓吹的"积极和平主义""俯瞰地球仪外交""战后外交总决算",早已不满足于仅仅以"维和行动""警察活动"的名义向海外派兵,利用中东地区的人质事件推进修改安保相关法律,让自卫队以"解救人质"之名堂而皇之地主动介入海外军事冲突,以中东地区事务斡旋者的身份显示存在、扩大影响,改变日本外交"冲击--反应"的被动应对模式,走出中东外交之利益与手段背反的两难。

  

   如果说2015年是日本的"安保之年",当年国会最大的议题就是讨论修改安保相关法案。安倍政府借人质事件不失时机地加大推进解禁集体自卫权等安保法制的步伐。现行《自卫队法》规定的自卫队"主要任务"是:在发生针对日本的来自外部的武力攻击时、或遭遇将受到武力攻击的明显危险时,可以行使个别自卫权抵御侵略。而2014年7月的内阁决议更改了既有宪法解释,提出当发生针对与日本关系密切的其他国家的武力攻击时,只要满足三大条件:(1)日本存亡受到威胁,存在国民生命、自由和追求幸福的权利被彻底剥夺的明显危险;(2)没有其他合适手段;(3)行使武力仅限于所必须的最小限度;就允许行使集体自卫权。

  

   2月16日,安倍首相在众议院全体会议上举例强调制定永久性海外派兵法案的必要性:如霍尔木兹海峡被封锁、海湾能源外运通道被切断,"可能对日本的生命线造成重要影响,因为日本进口原油的80%通过这一海峡""日本将发生严重的能源危机",这"与日本遭到武力攻击一样,属于日本会受到重大危害的危机事态。"  安倍把开展中东外交、维护能源供应安全,提升到与遭受武力攻击同等重要的地位,故意混淆了能源运输通道受到威胁与日本本土受到攻击这两种本质和形式都截然不同的状态。值得注意的是,虽然能源依旧是日本中东外交的重要考量,但维护能源安全的行为方式却从友好+援助改为派兵+武力,而且使用了"生命线"这样百年前日本对外侵略理论的核心概念,以军事力量扩展政治影响、维护经济利益、实现外交目标的战略构想呼之欲出。17日,自民党确定新的安保政策方针,决定修改《自卫队法》、《周边事态法》、《武力攻击事态法》、《联合国维和行动合作法》(PKO)、《船舶检查活动法》等10部现行法律,并制定新的永久性海外派兵法,为自卫队的海外活动强化法律保障。18日,防卫省决定讨论《防卫省设置法》修正案,增设防卫装备厅,负责对外军事技术开发合作与输出的事务。19日,内阁提出永久性海外派兵法案概要,规定自卫队海外活动时的派遣方式和武器使用等新原则,主要内容有:空间范围扩大,将"和平时期,日本有事(战争状态),周边事态"的三分法改为两分法,删除"周边"一词,自卫队海外活动的地理空间范围不再受"周边"的限制,将原来未涵盖的中东和印度洋发生的事态纳入自卫队介入干预的范畴;只要日本政府认为国家的生存、国民生命和自由受到威胁,即可行使集体自卫权。支援对象扩大,自卫队出动支援的对象扩大为美军以外的他国军队。支援内容扩大,自卫队将不仅进行搜救、监视、巡逻、物资补给,还取消以往不得提供武器弹药的禁止性条款。行动自由度扩大,即使没有联合国决议,自卫队也可以依据国内法出兵海外参与多国部队的国际维和活动。4月24日,执政两党磋商会议通过了安保法制的修改法案,新设《国际和平支援法案》与前述10部法律的修订部分一起提交国会。安倍内阁决定5月11日执政两党就所有条文达成共识,然后启动党内审议程序,14日提交内阁会议通过,20日举行党首讨论,然后提交国会全面审议。为此特意延长国会会期到9月底,以确保完成立法程序所需要的时间。以往由于缺乏永久法律,日本政府只能通过向国会提交"特别措施法案",在法律有效期内授权自卫队参与海外行动,大大限制了自卫队介入海外冲突的时间和行动。解禁集体自卫权相关法案获得国会通过后,日本政府自我认定有必要时可随时出动自卫队,决策进程明显快于通过特别法案的程序,而且不受任何时间约束。

  

   2019年4月22日,日本防卫大臣岩屋毅颁布"大臣令",派2名自卫官赴埃及的西奈半岛加入"多国部队和观察员"(MFO)司令部,监视埃及和以色列的军事活动,这是日本安保相关法案修订后,首次参加美军主导的、非联合国框架下的维和活动。似可佐证日本的中东外交正倾向于放弃联合国维和活动,转为注重与美国的一致行动。日本学者纐缬厚指出:尽管埃以发生军事冲突的可能性几乎不存在,MFO因此可有可无,但安倍政府的政治判断是,日本要打出为中东的和平与稳定作贡献的旗帜,通过在海外积累安保法的业绩造就既成事实,提升自卫队的海外存在感。 既然海外派遣成为常态,那么今后派出更多部队也并非不可想象。随着日本中东外交的转型和推进,也许不远的将来,我们会在中东或海湾更多地看到日本自卫队的身影。

  

   两难选择:追随美国、还是独立自主

  

   随着美伊关系和海湾局势的紧张,日本的中东外交再次面临继续追随美国、还是独立自主选择的困境。据日本媒体报道,日本内阁官房副长官野上浩太郎表示,日本与美国正在进行"密切沟通",拟在霍尔木兹海峡开展对盟国船只的"护航"行动。2019年,波斯湾水域多次发生油轮与商船疑似遭袭事件,遭到水雷袭击的有沙特和阿联酋船只,也有日本船只"中招"。安倍首相正要结束对伊朗国事访问的6月13日,在与伊朗毗邻的霍尔木兹海峡东侧阿曼湾内,两艘油轮疑似遭袭,其中一艘装载甲醇、计划运往新加坡的属于日本公司国华产业。  美国因此谋求开展对盟国船只的联合"护航"行动。美国参谋长联席会议主席、海军陆战队上将约瑟夫o邓福德在与代理防长埃斯珀、国务卿蓬佩奥会晤之后表示,美方希望在未来几周内招募参加国、与盟国组建军事联盟,为通过伊朗及也门毗邻水域,尤其是霍尔木兹海峡与曼德海峡的盟国商船"护航"。美方计划为军事联盟的联合护航舰队提供指挥舰,并主管区域情报工作,而盟国则将在美方指挥舰的引导下实施警备巡逻,护送悬挂各自国家旗帜的商船。美国与欧洲以及海湾国家早在2004年组建的负责海湾地区海上航行安全的机制仍在运行中。

  

   日本内阁官房副长官野上浩太郎在7月10日的新闻发布会上指出,日美双方正在就"护航行动"展开"密切沟通",不过目前他不能提供更多日本如何参与的细节。一位日本外务省高级官员表示,目前美国可能仍在考虑"护航"行动如何具体落实的阶段。"不知道美国是否对日本抱有期待",假如受到邀请,将探讨日本的应对。多位日本自卫队官员也表示,美方并未提请日本协助在波斯湾水域开展为盟国船只"护航"的军事行动。日本政府正面临美国总统特朗普要求增加同盟国负担的压力,因此认为对于美军主导的确保霍尔木兹海峡航行安全的联合"护航"构想很难回避。虽然波斯湾对日本能源供应而言是至关重要的海域,但"基于现行法律,自卫队参加的门槛很高"(政府相关人士语)。

  

   显然美国已决定在波斯湾水域开展为盟国船只"护航"的军事行动,并提请相关盟国协助。日本官邸对此最为积极,宣布展开"密切沟通";但承担外交协调事务的外务省透露美方还在研究具体行动方案;需要配合美舰"护航"的自卫队则宣称尚未收到美方正式请求;日方各部门的表态说明,内阁就此事的决策过程尚未完成。

  

   《朝日新闻》分析称,参与美国牵头组织的"护航"行动必须有法可依。根据《自卫队法》的规定,自卫队可出兵参与"海上安全行动",执行类似警察职能的"海上警备"任务。日本自卫队自2009年起依据《自卫队法》,派海上自卫队潜艇至索马里海域展开护航行动,执行反海盗任务。如果应美方要求参加"联合护航",能作为法律依据的除《自卫队法》之外,还有2015年通过的安全保障相关法。安保相关法把与日本关系密切的他国遭受武力攻击且威胁到日本存亡的情况定义为"存亡危机事态",在国家和平安全面临威胁时可采取必要措施行使集体自卫权,包括为美军提供后方支援。但防卫相岩屋毅认为油轮遇袭不属于存亡危机事态。防卫省干部指出,油轮遇袭也不属于有可能发展成对日直接武力攻击的"重要影响事态"。"油轮攻击已经停止,再基于《自卫队法》以维护治安等目的而实施'海上警备行动'有些勉强。"如依据《海盗应对法》实施"海盗应对行动",攻击油轮又很难认定为以抢夺财物为目的的海盗行为。海上自卫队恐难超越《自卫队法》的约束而扩大活动范围,参与美方组建的军事联盟,在没有海盗的波斯湾水域展开"护航"行动。日本为1991年海湾战争提供了130亿美元,却被批评"没有做出人员贡献",此后一直积极完善向海外派遣自卫队的法律。2001年美国9-11恐怖袭击后,日本制定了有限期的临时性《反恐对策特别措施法》,在印度洋为美英等舰船供油。外务省干部表示:"此次如果派出自卫队,也只能制定特别措施法,进行供油等后方支援。"

  

迄今为止,日本已多次通过新法案,突破《日本国宪法》中不得海外派兵的规定,多次向海外派出自卫队执行各类军事任务。(点击此处阅读下一页)

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