秦前红 等:关于《公职人员政务处分法(草案)》的研究意见

选择字号:   本文共阅读 1238 次 更新时间:2019-10-14 21:36:21

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秦前红 (进入专栏)    

  

   制定《公职人员政务处分法》是推进监察法治建设的重要步骤,也是监察配套立法的重要组成部分。其立法的品质和科学性如何,关乎监察制度改革这项前所未有的重大政治制度改革的成效,也关乎整个中国政体制度的优化完善问题。为此,我们公开提出若干修改意见,以期抛砖引玉,为政务处分法的完善贡献绵薄之力。

  

   作者简介:

   秦前红  教育部“长江学者”特聘教授、武汉大学法学院教授

   苏绍龙  武汉大学法学院助理研究员、法学博士

   石泽华  武汉大学法学院博士研究生

   刘怡达  武汉大学法学院博士研究生

  

   目次

   一、关于总体思路的意见

   (一)妥善处理本法与上位法、相关同位法的关系

   (二)准确把握政务处分的对象、事由和决定机关

   (三)稳妥推进草案的研究完善和审议进程

   二、关于具体条文的意见

   (一)关于“总则”的意见

   (二)关于第二章“政务处分的种类和适用”的意见

   (三)关于第三章“违法行为及其适用的处分”的意见

   (四)关于第四章“政务处分的程序”的意见

   (五)关于第五章“复审、复核、申诉”的意见

   (六)关于第六章“法律责任”的意见

   (七)关于第七章“附则”的意见

   三、关于文字表述的意见

   (一)运用法言法语,避免泛用政治话语和文件表达方式

   (二)规范表述内容,避免表达不准确或者歧义

   (三)规范语法和词语运用,避免词句搭配不当

  

   经认真研究,现就《中华人民共和国公职人员政务处分法(草案)》(以下称“政务处分法”或“本法”“草案”)提出如下意见:

  

一、关于总体思路的意见

  

   (一)妥善处理本法与上位法、相关同位法的关系

  

   宪法是具有最高法律效力的根本大法,监察法是对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。草案第1条规定“根据《中华人民共和国监察法》,制定本法”,据此,本法就不得违背宪法监察法的核心精神、重要原则和基本规定,尤其是不能违背宪法关于监察机关宪法地位及其同相关主体关系的规定,监察法关于监察机关的职权、监察对象范围等的规定。同时,也不宜突破由全国人大常委会制定的相关同位法的重要原则和基本规定。

  

   对此,草案至少在以下三个方面需要认真加以斟酌:

  

   一是相关规定的合宪性问题。主要涉及政务处分制度及相关配套机制的合宪性问题,例如草案第27条等处泛化开除处分的外延并且设定严厉的不利后果,事实上形成对公民担任公职的政治权利的限制或者剥夺,有必要进行合宪性阐释及审查。

  

   二是监察机关同相关主体关系的规定。例如草案第25条关于基层群众性自治组织中从事管理的人员有违法行为,情节严重的,监察机关可以向有关机关、单位提出监察建议,由其给予责令辞职、取消当选资格、依法罢免等处理的规定,不符合宪法、村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等法律关于基层群众性自治组织的性质、地位和组织的规定,也不符合县乡两级人民政府、人大等国家机关同基层群众性自治组织相互关系的规定。

  

   如村民委员会组织法仅规定在发生以不正当手段当选村民委员会成员,村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况时,经村民反映或者举报,有关人民政府才可以进行调查并依法处理,同时规定,乡镇人民政府干预依法属于村民自治范围事项的,由县级人民政府责令改正。

  

   三是部分规定与监察法的基本规定不一致。例如草案多处含混表述“公职人员”和未担任相应职务但“依法履行公职的人员”等应受政务处分的人员,使本法的“公职人员”与监察法的基本规定不一致。

  

   (二)准确把握政务处分的对象、事由和决定机关

  

   本法名称为“公职人员政务处分法”,意味着政务处分的对象应当是且仅是“公职人员”。草案第3条列举的“本法所称公职人员”与监察法第15条列举的范围一致,而监察法第15条对六类人员的概括则是“公职人员和有关人员”。同时,结合草案第26条等涉及政务处分对象的具体规定可以推知,草案要么扩大了国家监察领域所指“公职人员”的范围,要么是对监察法第15条兜底条款“其他依法履行公职的人员”作出了具体解释。

  

   究竟属于上述何种情况,其制度设计的思路与合理性如何,有必要作出相应的阐释说明或者技术性处理,以免本法规定同上位法规定不一致,并导致在实践中难以把握监督和政务处分的具体对象。

  

   监察法第11条和第45条规定,监察机关根据监督、调查结果,“对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定”,对照草案的相关规定,至少需要认真研究以下三个方面的问题:

  

   一是应受政务处分的行为性质。对监察法特别是第11条、第45条进行体系性理解可以推知,公职人员应受政务处分的事由应当是“职务违法”,中央纪委国家监委发布的权威释义同样作如是说明(见《〈监察法〉释义》第205页)。草案第3条、第6条等处规定应受政务处分的事由是“违法行为”,第8条规定情节较轻而应给予相应处理的事由又是“职务违法行为”。

  

   那么,本法所规定的应受政务处分的事由应当是“违法行为”,还是“职务违法行为”?如果是“违法行为”,是否符合监察法的立法原意,能否与监察法有关规定相融洽,是否意味着应受政务处分的行为也包括公职人员违反道路交通安全法、民事侵权和涉嫌刑事自诉案件等非职务违法行为,又如何处理政务处分决定机关、单位与上述非职务违法行为法定处理机关、相关民事主体间的关系?如果是“职务违法行为”,那么违反社会公德等方面的行为是否应当限定为“执行职务时”?

  

   二是应受政务处分的事由和处分依据。根据监察法和草案的规定,不论应受政务处分的行为是“违法行为”还是“职务违法行为”,处分事由都应当是“法定”的,即由立法法载明的法律、行政法规等规范性法律文件规定。然而,对照国家监察法治建设实际,“所有‘政纪’均已成为国家法律”是就宏观层面而言的,微观层面尚属努力目标,是将来时,不是现在完成时。

  

   例如,部分公职人员报告个人有关事项的若干要求,目前是由党内法规和规范性文件规定的,尚未形成规范性法律文件。中央纪委国家监委《公职人员政务处分暂行规定》规定应受政务处分的行为和事由是“违法违规行为应当承担法律责任”,其中“违规”的“规”应当仅指规范性法律文件,因为其他任何规范载体都不能设定法律责任。

  

   草案在明确规定应受政务处分的“违法”事由的同时,还存在一些“不按照规定”“违反……规定”“违规”和“违反相关规定”的事由表述,那么,这些“规定”或“规”也必须属于规范性法律文件,否则就不能作为判断公职人员是否应受政务处分的衡量标尺。同时,监察法规定监察机关可以依法对公职人员的道德操守情况进行监督检查,但是因有违道德操守而给予公职人员政务处分的事由仍然仅限于“违法”。换言之,除本法或者相关法律法规明确规定的道德操守方面的事由外,公职人员其他有违道德的行为都不能给予政务处分。

  

   相应地,监察法规定对公职人员的政务处分应当“依法作出”和“依照法定程序作出”,因此,处分决定机关、单位作出政务处分决定除了以本法为依据以外,其他实体依据和程序依据也都应当是规范性法律文件,否则处分行为即属非法。

  

   三是政务处分的决定主体和覆盖范围。监察法规定,监察机关依法作出政务处分决定;草案第2条第2款等处规定,政务处分决定机关、单位包括任免机关、单位和监察机关。尽管监察法并没有明确限定政务处分决定只能由监察机关作出,但在监察法规范层面,依法作出政务处分决定的主体有且仅有监察机关。那么,草案将政务处分的决定主体扩充至公职人员的任免机关、单位和监察机关,是否符合监察法创制政务处分制度的原意,会否导致与监察法规定不一致?

  

   与此相对应的是,草案第4条第1款规定任免机关、单位应当对公职人员的违法行为给予政务处分。那么,监察机关以外的机关、单位对所属公职人员作出的“处分”,是否也适宜概称为“政务处分”?民主党派、群团组织、国有企业等各类主体是否由于可以依据本法作出政务处分决定而具备“执法权”?并且一旦做出开除、取消当选资格或者担任相应职务资格、依法罢免、解除劳动人事关系等处理后,即导致受处分人终身不得录用为公务员以及参公管理人员等的严重不利后果。这些问题需要在法理层面认真推敲,不宜一笔带过。

  

   (三)稳妥推进草案的研究完善和审议进程

  

   监察法首次提出政务处分的概念,目前,政务处分推行的时间还不长。本法作为强化对公职人员的管理和监督,推进政务处分的法治化、规范化的重要法律,既涉及对公权力和公职人员的监督的全覆盖和有效性,也直接涉及公职人员的职务、职级、级别、薪酬待遇等重要事项。

  

   倘若个别规定不科学、不合理,既可能束缚国家监察工作的具体实践,也可能导致政务处分在实践中被不恰当运用,引起一些不必要的问题。同时,中央纪委国家监委此前印发的《公职人员政务处分暂行规定》作为实施政务处分的过渡性规定,仍可在一定时期内适用,因而制定本法并非十分紧急。

  

   从草案研究完善和审议的时间进程层面考量,不宜追求从速立法,建议在更加充分总结推行政务处分的经验,全面研究推行政务处分制度以来出现的一些问题,反复征求各地方、各部门特别是基层单位和专家学者的意见建议,在充分凝聚各方面共识和智慧的基础上进一步完善草案,稳步推进立法进程。

  

此外,注重党纪与国法的有效衔接是本法的重要特点之一,这有利于实现党内法规同国家法律的衔接和协调,(点击此处阅读下一页)

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