朱福惠:论监察法上政务处分之适用及其法理

选择字号:   本文共阅读 493 次 更新时间:2019-10-08 00:33:52

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朱福惠  
并根据调查取得的违法事实、情节和严重程度决定适用政务处分,或者作出监察处理。另一种是公职人员违反法律受到行政处罚和刑事处罚,在纪委作出党纪处分的基础上,监察机关依法对违法和犯罪的公职人员作出政务处分。此种政务处分并非公职人员违反纪律规则或者职务违法,而是其它违法犯罪行为引起的,体现我国对公职人员全面监督和从严监督的基本法理。但是,公职人员的一般违法行为需要达到行政拘留或者刑事处罚程度才能适用政务处分,如果一般违法行为情节轻微、社会危害不大,不致造成严重社会影响,可以不适用政务处分。有一种观点认为,公职人员严重违法受到行政机关的调查和刑事侦查,应当立即启动监察处置,这一观点不符合行政处罚法定原则以及刑事法上无罪推定原则,公职人员的违法行为是否成立以及是否应当受到处罚,需要经过法定程序由行政机关和司法机关作出最终决定。在行政机关和司法机关没有作出决定以前,监察机关不能作出政务处分决定。实践中出现的公职人员交通违法被罚款而同时施加政务处分的情形,并不符合《监察法》和《暂行规定》的精神。监察机关行使国家监察权应符合法治等宪法精神和原则,遵守宪法和法律规定的权力边界。[20]即使公职人员受到行政处罚,纪检监察机关也并非一定要作出党纪和政务处分,而要审查客观证据,结合被处罚公职人员的态度和表现进行处理,实现政治效果、纪法效果和社会效果的统一。[21]

   (四)《监察法》上的违法包括公职人员违反党内法规和规范性文件

   《暂行规定》将公职人员的违法违规作为政务处分的情形,此处之违规是指违反党政机关发布的规范国家机关工作人员以及其他公职人员政治、廉政、工作纪律和道德行为的规定与准则。此类规定大致可以分为两种,第一种是党内法规和党内规范性文件,如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第24条规定,政府直属事业单位以及国有企业、国有金融企业领导人员的问责参照适用,而问责可以启动党纪处分和政务处分。中共中央、国务院发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》对公务开支、公务接待、公务用车和办公用房等作出规定,并且明确指出,违反本条例的责任人员应当受到党纪和政纪处分。该条例适用于党政机关、人民团体和参公管理的事业单位、国有企业、国有金融企业、不参照《公务员法》管理的事业单位。第二种是行政机关制定的规范性文件。如财政部制定的《中央和国家机关差旅费管理办法》明确规定,本办法适用于中央和国家机关以及参公管理的事业单位,不参照《公务员法》管理的事业单位参照本办法执行。该办法第29条规定,如果违反本办法,对直接责任人和相关负责人按规定给予行政处分。党内法规和党政联合发文,对于党政机关、国有企业和公办事业单位党组织具有拘束力,对党政机关和事业单位公职人员的行为产生规范作用和指引作用。这是中国共产党作为领导党和执政党的地位决定的,党内法规是党对国家事务领导作用的体现,它既可以约束党组织和党员,也可以通过参照适用等方式约束政府机关和公办事业单位的非党员公职人员。但是,党内法规规定的党纪处分只适用于党员和党员领导干部,并不适用于非党员公职人员。党政机关联合发布的规范性文件,规定对违纪工作人员适用行政处分的,同样可以成为监察机关适用政务处分的依据。

  

   五、政务处分的依据

  

   政务处分的依据是指监察机关作出政务处分依据的法律、法规、规章或者规范性文件。由于政务处分涉及到公职人员的权利与声誉,因此政务处分虽然是监察处置的重要措施,但在实践中必须依法行使,才符合监察法治原则。政务处分的依据包括规范依据和程序启动依据。

   (一)规范依据

   《暂行规定》第3条对监察机关实施政务处分的依据进行列举式规定,除主要依据《监察法》外,还包括《公务员法》《法官法》《检察官法》《企业国有资产法》《公务员处分条例》《事业单位人事管理条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》等。本条没有列举的涉及党政机关及其工作人员纪律规定的党内法规、党政联合发布的规范性文件和政府机关发布的规范性文件,均属于监察机关适用政务处分的依据。政务处分的规范依据之所以具有多样性,是因为《监察法》对政务处分适用的依据、条件以及如何适用没有做出明确规定。同时,由于我国公职人员人数众多,不同性质的机关和单位对公职人员的纪律要求存在差别,公务员的纪律要求与法官和检察官不同,事业单位工作人员的纪律要求与公务员也不相同,因此,法律、法规、规章和规范性文件对不同性质的机关和单位公职人员的纪律要求作出不同规定,《监察法》不能也不可能对这些纪律要求作出统一规定。而监察机关是行使国家监察职能的专责机关,实现对行使公权力的国家公职人员监督全覆盖,监察机关必须根据不同种类公职人员的纪律要求适用政务处分或者作出处理。这是依宪监察原则在监察实践中的体现,其基本导向是通过监察法治实现法治反腐。[22]

   (二)程序启动依据

   政务处分的启动是指根据《监察法》或者其它法律法规,对违纪违法的公职人员启动政务处分程序。根据《监察法》和其它法律、法规的规定,政务处分的启动依据有:一是《监察法》程序条款。《监察法》虽然没有对政务处分的启动程序做出详细规定,但《监察法》第45条规定,监察机关根据监督、调查结果依法作出政务处分。如果公职人员的违纪违法行为已经调查核实,且在本级监察机关干部处理权限范围之内,可以对该公职人员作出政务处分。二是《暂行规定》第7条。受到行政处罚和刑事责任追究的公职人员,应当由监察委员会作出政务处分决定。三是《公务员法》等法律法规。监察机关可以根据监督和调查的结果,对这些法律法规规定应当受到纪律处分的公职人员给予政务处分。《暂行规定》第2条规定,监察机关可以依照相关法律、法规、国务院决定和规章对违法行为及其适用处分的规定,给予政务处分。这一规定与《公务员法》第61条的规定相符:公务员因违纪违法应当承担纪律责任的,依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分。该规定表明,公务员任免机关或者所在单位如果发现其违纪违法行为,经过调查核实,可以依法给予行政处分。但如果监察机关在监督和调查过程中,对公务员的同一违纪违法行为已经作出政务处分决定,则公务员任免机关或者所在单位不再给予行政处分。

  

   六、党纪处分对政务处分适用的影响

  

   (一)党纪处分与政务处分的衔接适用

   党纪处分是党组织和纪委对党组织和党员违纪违法采取的纪律惩戒措施,是对违纪违法党员做出的否定性评价,兼具惩戒与教育的功能。党组织对党员违纪违法行为,依照党章和党内法规作出处理或者党纪处分,因此,党纪处分与政务处分一样属于组织内部的纪律惩戒措施,但两者是性质不同的处分。党纪处分是党组织对其党员的纪律处分,政务处分是监察机关对公职人员违法的处分,所以,即使是同一个违纪和违法行为,既可以适用党纪处分又可以适用政务处分。根据党内法规和《监察法》的规定,党纪处分与政务处分对具有党员身份的公职人员并处,需要确立两种处分的衔接机制,并且党纪处分应优先适用,体现执纪和执法贯通,坚持纪严于法、纪在法前、纪法分开的原则,达到强化日常监督之目的。[23]

   《纪律处分条例》第29条对两者的衔接适用做出明确规定,党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的,原则上先作出党纪处分决定,再由监察机关给予政务处分,然后移送有关国家机关依法处理。《暂行规定》第7条也做出了与该条例大致相同的规定。由此可见,具有党员身份的公职人员存在较为严重的违纪或者违法均需要给予党纪处分和政务处分,但党纪处分先于政务处分适用。具有党员身份的公职人员,因职务违法和职务犯罪同时接受纪律审查和监察调查,但在处置程序上,先由纪委依规作出党纪处分,再由监察委员会依法作出政务处分,然后再移送人民检察院审查起诉。

   (二)党纪处分与政务处分的匹配

   党纪处分与政务处分两者性质不同,但在适用上需要遵循特定的原则,否则两者会产生不协调或者相互矛盾的问题。《暂行规定》第8条规定,监察机关对公职人员中的党员给予政务处分,一般应当与党纪处分的轻重程度相匹配。这一规定表明,党纪处分与政务处分之间不仅需要衔接,而且还需要保持内在一致。党纪处分与政务处分的轻重程度由处分的种类及其相当性决定,党纪处分与政务处分的种类并不完全相同,党纪处分为5种,而政务处分为6种。不过无论是党纪处分还是政务处分,依处分之轻重程度大致可以分为三档:第一档为申诫类处分。如党纪处分中的警告、严重警告,政务处分中的警告、记过、记大过。适用于违纪违法情节较轻,危害程度不大,或者真诚悔过、配合调查并主动交代问题的违纪违法公职人员。第二档为职务类处分。如党纪处分中的撤销党内职务、留党察看,政务处分中的降级、撤职。适用于违纪违法情节较为严重,危害程度较大,给党和国家的利益带来较大损害的公职人员。留党察看虽然不直接指向党内职务,但党员受到留党察看处分,其党内职务自然撤销,并且建议党外组织撤销其党外职务。因此,应当归于职务类处分。第三档为资格类处分。如党纪处分中开除党籍,政务处分中的开除公职。适用于违纪违法情节严重,危害程度较大,给党和国家利益带来重大损失,或者违纪违法达到需要追究刑事责任的程度,必须开除党籍和公职的情形。从上述党纪处分和政务处分的严重程度等级对比来看,两者之间在严重程度上具有可比性,因此,在适用上也可以按照相应的档次来适用。受到撤销党内职务、留党察看处分的公职人员,应当给予其撤职的政务处分。严重违犯党纪、严重触犯刑法的公职人员必须依法开除党籍与公职。

   党纪处分与政务处分的轻重程度相当,其目的在于防止两种纪律处分适用畸轻畸重或者以一种处分代替另一种处分,保障党内监督与监察监督衔接贯通。由于各级政府机关、司法机关、国有企业、公办事业单位的管理人员,其职务与党内职务相关或者由党组织推荐任职,所以,党纪处分必然对其公职产生相应的影响,包括职务调整、降级、撤职和开除。这充分体现在监督执纪四种形态与政务处分的一致性上。《中国共产党党内监督条例》(以下简称《党内监督条例》)和《纪律处分条例》对监督执纪的四种形态以规范的形式予以表述:第一种形态是经常开展批评和自我批评、约谈函询;第二种形态是党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;第三种是党纪重处分、重大职务调整的成为少数;第四种是严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。上述四种形态对应《监察法》的处置措施,对监察处置措施的运用产生直接影响。《监察法》第45条第1款规定,对职务违法行为但情节较轻的公职人员,进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉。这些措施不是政务处分而是监察处理,它对应的是监督执纪的第一种形态,《党内监督条例》第21条规定了对轻微违纪的党员进行党内谈话制度,开展提醒谈话、诫勉谈话。其目的在于对这些违纪的党员进行批判教育,通过批评与警示发挥纪检监察机关的监督职能和廉政制度建设功能。同时也是监察机关监督工作前移,发挥预防作用的体现。第二种和第三种形态是政务处分与党纪处分之间的衔接适用,党纪轻处分对应政务轻处分,党纪重处分对应政务重处分。第四种形态是移送人民检察院审查起诉的案件,是违纪违法构成职务犯罪的案件,只占监察监督案件的极少数。

  

   七、政务处分的排除适用

  

政务处分虽然适用于多数公职人员,并且由监察机关优先适用于公职人员的纪律处分。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学杂志》2019年第9期

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