杨力:中国司法体制改革的重大现实命题

选择字号:   本文共阅读 422 次 更新时间:2019-09-16 22:38:04

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杨力  

  

   摘 要:当前中国新一轮的司法改革以上海等地区先行改革为试点,采取了“建构与试错相结合”的方案,鼓励少数被确定的地方司法机关在不妨害基本法律原则的前提下,推动改革试点,以便发现某一改进方案、最佳改革进路以及成功的可能条件。作为改革首批试点及已取得的阶段性成果,司法体制改革的“上海样本”具有极为重要的代表意义。全面收集和梳理上海司法改革试点以来取得的主要成果和经验,并从价值目标、逻辑推演、制度衔接等方面给予客观的评价,以“一盘棋”的思路审慎地对其中的若干攻坚难题进行深度分析,进而在司法体制改革的基本思路、推进模式和运行机制上,乃至从制度架构、区域治理等更为广阔的层面提出破解之道。

  

引言

  

   截至2014年6月,中央全面深化改革领导小组相继审议通过了《关于深化司法体制和社会 体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》,紧接着,最高人民法院也公布了《人民法院第四个五年改革纲要》。 随之,中国司法体制改革第一批试点中唯一作为直辖市的上海司法体制改革拉开了序幕。

  

   以往司法改革的突出问题在于“全局性缺失”,思路和步调不统一,缺乏整体规划和布局,乃至“两高”协调逐渐力不从心。与之相应,地方性司法改革受限于狭窄范围,各自为政,主体客体、上下层级、前后衔接、系统内外缺少逻辑连接和制度照应,导致了改革随意性大、偶然性强,部分改革举措甚至被诟病涉嫌越权违法,严重影响了司法改革的效果。

  

   中共十八届三中、四中全会改变了“两高推动和主导,体制内以机制为主线的修修补补”, 敲定由“中央主导及规划的全面深化改革,触动司法的体制障碍和深层问题”,以完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下司法机构人财物统一管理为切入口,进一步全面推动体制性改革。其中,最大的亮点就是“坚持统筹协调”思路,旨在“去地方化”和“去行政化”,此轮司法改革涉及体制性变动,“覆盖了司法机构与政法委、公安、司法行政、国安和信访之间的职权优化配置,已牵扯到多方利益、作业面广、流水线长、程序复杂且难度较大。”因此,进入深水区的司法体制改革由中央统一筹划和部署,势在必行。

  

   不过,鉴于中国国情很不平衡,“城乡、区域发展差距仍在扩大”,且地区之间差异呈现出多样性和复杂性;与此同时,为提升司法公信力,近年来地方性试点改革十分活跃,也在相当程度上为若干法律的修订和形成改革指导意见提供了坚实的基础和丰富的经验。所以,这一轮改革选择以上海等地区为先行试点,低风险地采取了“建构与试错相结合”的方案,鼓励少数被确定的地方司法机关在不妨害基本法律原则的前提下推动改革试点,以便发现某一改进方案、何为最佳改革进路以及成功的可能条件。很显然,这次司法改革强调加强中央主导和整体推进,与仍然重视地方探索和试错之间,没有截然对立或非此即彼,只是侧重点有所不同。未来中国司法体制改革将会继续沿着“中央主导”和“地方探索”两条路径,逐步推向深入。

  

   其中,面向当下司法体制改革最大亮点的“批次化地方试点”研究,主要包括三类:(1)立足于司法改革顶层设计的宏观视角,针对上海等试点省份的改革布局所作的“应然”研究。比如,国家治理现代化与地方试点司法改革的关系、推动地方司改试点的基本定位与方法、省级以下人财物统管的法律障碍、走向统管后司法内部行政的强化、地方司法与行政管辖的适度分离等。(2)从地方司改的微观上,面向具体审判权运行方式的创新展开的“经验性”研究。包括:彰显地方知识的多元解纷机制、协助执行网络构建、审判长主任检察官司法责任制、巡回审判运行机制、法官助理制度。(3)从宏观、微观交集的中观层面,指向设立底线标准和提出倡导性方向的“两个向度”研究。譬如,法官检察官员额制及优化、法官检察官遴选制度、司法人员待遇差异化和“提低填谷”。不过,目前学术界尚没有针对此轮上海司改实施以来阶段性的经验提炼、合理性反思和全面评估。

  

   毫无疑问,作为改革首批试点及已取得阶段性成果的突出脚注,司法体制改革的“上海样本”具有极为重要的代表和示范意义。虽然它只是局部的试点改革而不宜被简单复制,但作为 改革“尖兵”的一举一动所引起的效应、累积的经验和凸显的难题,颇为值得全面盘点和及时评估。本文在国内极少数对“上海方案”在改革之初进行过预判或解读的基础上,以相对复杂的法院改革为主线,全面收集和梳理推动上海地方司改试点以来取得的主要成果和经验,以及从价值目标、逻辑推演、制度衔接等方面给予最为客观的评估。

  

   当然,上海的试点改革只是“与当地所处的经济社会发展阶段相适应的改革”,而不宜用“先 进”、“落后”这样的词汇来评价可能由于地区发展不平衡所导致的改革试点经验的差异性。面对“上海样本”进行评估的精准定位,只是基于地方在司法改革中能动性和创造性的发挥,上海在积极寻求既适于本地区经济社会发展的阶段,又能促进纠纷解决和正义实现的各种举措方面所取得的成就和遭遇的问题;同时,突出借助小规模的试点来检验改革的优点和不足,因为上海改革涉及改革的共性问题,也有上海类似区域应予特别或优先关注的问题。基于此,本研究将在对上海试点的科学甄别、系统评估之后,以“一盘棋”的思路审慎对其中的若干攻坚难题进行深度分析,尝试在司法体制改革的基本思路、推进模式和运行机制上,乃至从制度架构、区域治理等更为广阔的层面提出破解之见;同时,又验证其与地方性司法改革之间的嵌入性、可行性以及未来类似地区的可复制性,进一步探索提出后续优化改革的建设性方案。

  

一、落实司法改革“上海方案”的主要成就


   作为目前唯一经过中央深化改革领导小组批准的试点方案,改革之初的上海方案落地延续 了“半公开改革”的惯性,没有向全社会公布方案全文,但经历了第一阶段试点后的改革路径实际上已比较清晰。此轮司法改革试点的思路,是以“影响司法公正”和“制约司法能力”的若干深层次问题为切入点,尤其强调着力于以顶层设计破解体制性、机制性和保障性难题。同时,落实在改革方案上,又关注于让改革得以松紧适度地释放了新一轮司改在局部先行先试的合理空间,以及把已走向深水区司改的关键议题和优先议题以先易后难的方式渐次稳妥地推动展开,目前已取得了共识性基础上的阶段性成果。

  

   (一)人员分类管理的架构基本建成

  

   改革中居于基础性地位的是司法人员分类管理制度的建成。落地运作的上海试点方案以三 级法院的审级职能、不同区域的案件变化、现有资源的配置状况等多项指标为测算依据,敲定了在五年的过渡期内,原则上逐渐把“所有”法院人员按照法官33%、审判辅助人员52%、司法行政人员15%的比例划入三大类,目的是把占比85%的绝对多数司法资源投放到审判一线;同时实行分类管理,让法官得以专注于审判核心事务,提升司法资源的效能。无疑由于分类后的法官员额大幅度“缩水”,除了正常离职、退休人员,必然会有相当比例的司法人员,甚至部分原来享有审判权的人员被排除在员额之外,因此挑动各方神经而成为关注的焦点。

  

   依据这一框架,上海试点设计了“岗额适配”的定岗、入额和遴选机制,建立了法官动态管理和员额退出机制。一方面,在入额上采取“分类定岗”。以公平公正、差额择优和分期分批为原则,设定入额门槛,以序列征询为起点,公开岗位职责,让司法人员结合个人意愿、能力与岗位职责的匹配度加以自主选择,且对入额后的履责和退出一并作出承诺;同时视不同情况,通过认定考核、入额考试(省级统一命题笔试、各法院分别面试和推荐)两种路径,提经市法官遴选(惩戒)委员会确认或遴选后,最终完成分类定岗。根据首批入额的情况,已入额法官的比例控制在27%左右,做到既选出优秀法官,又兼顾历史和现有法官实际,保持队伍平稳过渡,同时为今后法官助理的入额留有余地。另一方面,入额后又实行“动态管理”。已相应制定了试行的考核办法,建立起宏观与中观管理兼顾、刚性与弹性并存的员额管理体系,强调对入额法官进行年度性的常态考核,对不合格的法官予以调整和退出员额,打破了入额终身制。

  

   与之相应,以上指向司法人员的“分类”、“缩水”和“精英化”改革,为适时地建立起符合中国法官职业特点的职业保障制度奠定了坚实基础,得到了上海地方职能部门的支持。目前, 上海已建立起与法官单独职务序列配套的薪酬制度,将法官薪酬与法官等级挂钩,以原有年度薪酬为标准平均上浮43%。该方案已报中央政法委批复同意,进入方案细化实施阶段。

  

   (二)省以下人财物统管仍在探索之中

  

   上海正在逐步完善和健全法官遴选和晋升的办法、条件和程序,已初步形成了全市法官“统一提名、分级任免”的管理新格局。尤其值得一提的是成立了法官遴选(惩戒)委员会,在市高级法院、市检察院设立办公室,附设遴选(惩戒)委员会专家库的成员,其中首批受聘 的15名委员包括7位专门委员和8名专家委员。主要职能包括遴选、择优选升和对严重违纪惩戒。该委员会已经分批从提交的数批法官助理以及首次从报名的法律学者和律师候选人中, 按照1.2∶1差额遴选法官,只是来源于学者和律师的遴选情况不够理想。

  

   而在“财”和“物”方面,上海正在建立全市司法机关经费统一管理和资产统一管理机制。改革后,落实“收支两条线”管理,各级法院收取的诉讼费、罚金、没收的财产和追缴的赃款赃物,全额上缴市级国库;各区县法院作为市级预算单位,纳入市级财政统一管理;区县法院各类资产,由区县划转市相关部门统一管理。这样有助于形成符合分类管理要求的经费分配体系,为司法机关依法独立公正行使司法权提供可靠保障。

  

   (三)审判权运行机制的改革初显成效

  

   “去行政化”是此轮司改的两大核心任务之一,集中体现在涉及审判权的权限划分、职责配 置和责任追究等运作机制改革之中。上海前期试点的突出经验,在于通过极为清晰地划定审判权、审判管理权与审判监督权之间的关系,很好实现了“让审理者裁判、由裁判者负责”。

  

一方面,是审判权的“放”,核心是建立独任法官、合议庭办案责任制。其中,在推动合议 庭办案责任制的改革中,以一线审判资历和经验作为重要衡量标准,借助于先行确认优秀、资深的法官担任审判长,赋予其在主持案件庭审、控制审判流程、组织案件合议、避免程序瑕疵、 签发裁判文书等方面的岗位职责。同时,又进一步敲定了合议庭作为法定审判组织,对案件审理共同负责的法律属性,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国社会科学评价》2016年第1期

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