杨力:中国司法体制改革的重大现实命题

选择字号:   本文共阅读 553 次 更新时间:2019-09-16 22:38:04

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杨力  
上海司改试点能动地置身于提升区域司法环境的境界,正向度地借力上海市政府2015年1号课题的“行政治理条权下沉改革”、中国(上海)自由贸易试验区的国际惯例接轨及随之商贸调解上位、行业性纠纷解决机构在上海走向监管松绑的门槛准入、诉调对接平台从单一平面的衔接向多元立体的服务功能转变等,从零散差异向系统整合。

  

   (二)改革试点的内在逻辑

  

   接下来,已取得“改革阶段性成果”和获得“面上向好评估”的司改上海样本,它背后的内在逻辑和波及效应到底是什么?这涉及改革试点的政治定位、法律定位和功能定位。

  

   司改上海试点的内在逻辑,坚持了从不同地区、不同层级的司法工作实际出发,尊重基层首创精神,鼓励试点地区在具体改革措施上积极探索,分类分层研究提出了实施方案,绝不搞“一刀切、齐步走”。不过更为重要的,司改试点坚决贯彻了中央确定的政策方向,以实现司法的公正、高效和权威为目标,以司法公开和人权保护为两个衡量标准,以外部司法体制结构改革、内部机制的完善和司法主体能力建设为三大支柱,形成“一盘棋”的格局,协调和凝聚各方资源和力量积极稳妥推进。归纳起来,上海试点的内在逻辑主要包括以下几个方面:

  

   第一,改革布局的计划性和系统性。当下中国司改已进入深水区,改革措施一旦不能对相关因素作出预先反应,就必然受到系统其他要素的限制,导致改革的保障和配套措施跟不上、制度衔接和部门配合出问题以及部门和地方割据后的做法不一,严重影响司法改革的效果。所以,被关注度极高的上海改革试点全面谋定而动,尤其强调开拓试水的要素协同推进。一开始就抓准要害从“混编”的司法人员分类破题,设定了全国所有试点中法官员额降幅最大的“橄榄形”法院人员架构,以法官岗位的稀缺性为轴点,配以岗额适配的双选、员额的认定和考核以及遴选委员会的选拔,设置和提高法官的准入门槛,奠定了推动法官走向职业化和专业化的基石。在此基础上,又沿着四个方向把改革推向深入:一是改变“行政化”的审判管理。以独任法官和合议庭责任制为切入点,辅之以削减院长庭长的行政性权力、矫正 “多头处理一案”和“集体会议审判”的流弊。二是排除“地方化”的审判干预。除了共识性的省以下人财物统管,突出了在财、物的收支上完全“隔断”与地方关联,放弃了法院收支汇缴层级的差别对待、市县向省级财政转移支付等方案。三是加强“正当化”的审判监督。强调了“去行政化”只是意味着审判管理部门不能超越独任法官和合议庭,但不能将正当的审判监督与不当干预相混淆,毕竟它是司法产品输出链条的质检环节。四是强化职业保障和司法责任制。为了防止司法腐败,建立起了符合法官职业特点的薪酬和身份保障制度,使法官序列与行政职级脱钩,实行单独序列管理;同时又通过审判过程的透明化、判决和执行的公开化和司法参与方式的制度化,杜绝渎职枉法现象。可以说,以员额制为起点的内部和外 部体制机制改革,涉及逻辑连贯性的许多要素之间的环扣和辅成性,乃至已是互为因果。因此,审慎起见的上海试点改革采取 “报批”、“备案”等计划性方式,相当程度上确保了改革的系统要素协同得以实现。

  

   第二,改革立场的自主性而非依附性。“自主”相对域外中心主义的“依附”,指向上海的改革试点不排斥开放性,又贴合阶段性的本土实情。以改革法官的选任程序为例,为了防止法 院过分受制于某一机构,没有参照国外主流的立法机关、大法官、委员会或行政首长“择一是从”的选任制,而是采取“混搭模式”,即法院序列征询、入额考核(考试)、岗位双向选择、遴选委员会荐任、党组审议调配、人大职务任免六道工序。尤为值得一提的是,法官入额没有步趋于带有惯性的欧陆法院的“科层化”,让下级法院法官的提名、选调和考核完全把控于上级法院以致审级异化,而是突出了其中第三方遴选委员会“荐任”的权威性,以及法院不接受荐任的背离理由严格说明。而对于遴选委员会和附设专家库的人员组成,则充分考虑到了它与各国政制密切相关,涉及法治、分权与民主等多重因素,因此在起步阶段采取了专门委员和专家委员的简版构成,以最小成本迅速、稳妥推进,而不是提出超越阶段的目标,照搬移植不少国家之法,更多由下级法院法官充任以体现对上级法院提名的制衡,抑或一开始就更多选择非专业人士。此外,目前上海版遴选委员会的功能定位,只是负责初任法官遴选和惩戒,没有涉及晋升、调任和罢免,更没有扩大到国外许多国家的司法委员会那样,涵盖了法院的战略规划、司法政务、流程管理、司法预算、司法统计、司法信息化等行政事务。

  

   第三,改革进程的适度性和均衡性。上海试点不做不切实际事情,而是在全局整体谋划的基础上,寻找阶段性目标设定的最佳结合点,合理回应以往盘根错节的利益各方混合博弈的结 果。无疑转型中的单一制大国,指向公正与效率、专业与便民、统一与差异的冲突,要比成熟的司法制度更为突出。西方国家的审判权运行机制改革主要是狭义的案件管理,而上海的司改试点则广泛包括了审判组织、案件管理和审判监督的闭合运行。核心是“管理案件的法官与管理法官的法院之间的关系”,它是中国司法的独特问题。其实质在于,基于宪法将审判权赋予法院而非法官的授权,试点中的法院应如何将抽象的审判权授权给具体审判组织,这一问题在审判权运行机制改革中居于枢纽地位。上海试点在力推独任法官、合议庭办案责任之时,又把法官业绩考评机制及相应的晋升、惩戒和任免,置于司法职业化体系中进行均衡化考量。同时,坚决杜绝法院内部的层级化所产生的不当行政干预,但又立足于欧陆法系的法院法官数量众多的现实,短期内难以彻底消除层级化,所以没有过度激进地提出审判组织的“扁平化”,只是层级化的审判管理限于程序事项的审批、审判管理规范的推行等纯粹的行政性事务。在此基础上,试点中的上海司改又进一步让司法不是绝对被动而是“适度主动”,因为司法的被动性更多是恪守程序,而不是对司法的价值判断。毕竟如果案件总量不断上升、审判人员的整体素质难以起色、当事人的诉讼认知和风险承受力又并无变化,那么,仅仅通过审判管理对现有案件和人员分流,其改革难度之大和效果都会差强人意。所以,上海试点更多借助专业调解来分流案件、通过司法职业化争取高素质法官、融入司法环境软实力构建等,相当程度地缓解单项推进司法公开可能导致为规避压力和后果所产生的其他问题。

  

   (三)改革试点的部分可复制经验

  

   中央唯一批准了上海司改方案并付诸实施的目的,是为了从“点”上取得经验以推进“面” 的改革。上海样本整体上具有复制和推广意义的经验包括以下方面。

  

   第一,法官分类管理之上的员额配置合理规划和严格、审慎的入额遴选办法敲定。正是对上海法院的不同序列人员基数、职业保障的水平差异、实际案件承受工作量等多个维度的全面 摸排和精准测算,才为已无任何先验可循的整体法官员额控制的总体规划,以及不同层级和区域之间的法院员额配比提供了坚实的基础。而在员额准入的标准上坚守从严择优,以宁缺毋滥规则递次增补入额,突出表现为以制订法官入额办法的制度设计为载体,设定了法官遴选的准入、禁入和缓入三类,保证了入额后的法官具备较高的素质,且只能留守于审判业务一线。

  

   第二,为了避免员额制改革可能发生的负面效应,根据改革不同阶段的独特性选择采用不同的改革推动进路。改革程序伊始是面向所有审判一线和司法行政人员至少两次以上恳谈或征求意见,目的是让受法院改革影响的所有人员充分掌握动向和信息,能够在完备信息对称的前提下审慎决策和择岗;接下来的入额标准设定也不是“一刀切”,主要以是否已长期在审判业务一线为主要指标,针对不同岗位序列或不同业务年限,进一步区分了不同的遴选入额办法;又采取人员分类先分类定岗、再逐步到位的方法,以岗位与人员分离的两步到位的“寸进式”程序设计予以分类落实,极为有效防止了人员定岗工作随时面临的被推倒重来的潜在隐患。

  

   第三,渐次分批的入额空间预留和政策过渡期的新旧人员区别性对待。为了缓解毕其功于一役的入额可能给法院和未入额人员带来的巨大压力,以及为未来的改革留下更多空间,同时避免落入司改导致工作脱节或人员流失的困局,上海样本还设立了五年的政策过渡期,原则上保留原法官、助理法官的法律职务,逐步择优遴选入额。同时,面向拟新进人员比较彻底地贯彻分类招录,分类管理,即新批次招录的司法行政人员将不得再有机会转任法官助理。

  

   第四,审判权运行中的审判组织的职能化分工和权力清单的差异化匹配。上海法院的员额制先行先试改革不可或缺的另一面,即为法官助理与入额法官的职能合理配置,因而科学设置法官的办案职权,明确与审判辅助人员的职责界限,必然会成为上海改革可复制的重要经验。它落脚在借助于针对不同主体提供权力的正面清单,让承办案件的法官能够真正依法独立行使审判权,不会受到来自本院领导或上级法院的任何不当干预和压力;这不仅从运行机制上让法官得以秉持职业的操守,而且牵连带动产生了法律裁判文书说理改革、上下审级制约机制改革和法院内部流程管理改革等一系列改革波及效应。

  

   第五,独任法官、合议庭办案责任制与更为精准的责任追究差别标准。独任法官、合议庭是上海法院在业务部门设立的基本办案单元,藉此削减原有三级审批制带来的办案行政化弊端。同时,以资深法官带领合议庭办案,在审判流程上汇智汇力及协同配合,整合了法官个人的司法判断于审判一体的决策过程。在此基础上,以权责对称为主线,推动了审判责任制改革,即一般性错案的绩效考核跟踪,以及严重违法违纪和程序存在瑕疵产生重大影响的错案责任终身追究制,进而又反过来推动了可以退额的员额动态管理机制。当然,鉴于基层法院的简易案件审判压力,以及部分的外地省份的基层法院人员规模较小,受案总数和疑难复杂案件数量也相对较少,以独任法官作为基本办案单元也更为切合实际。

  

三、进一步深化司法改革的攻坚难题


   上海的司改试点绝不是短期内一蹴而就。前一阶段上海司改已解决了许多关系到全盘成败的问题,同时也遭遇到了不少亟待集中力量攻坚的难题,甚至还有以往在改革力度、深度上难以逾越的限制。因此,需要进一步分析上海方案执行中的克难关键,在此基础上,方可提出最适宜上海及在一定程度上具有复制意义的中长期规划,乃至是与推进国家治理现代化目标一致的整体持续性改革建议。归纳起来,上海进一步深化司法改革的攻坚难题主要包括:

  

1. 打破了的司法地方化与地方政府治理的关系有待继续理顺。对于司法地方保护主义的遏制,除了应继续朝地方司法机关在财政、人事上减少对同级权力系统依赖性的方向寻求突破之外,还需要在现有体制之下设法促进地方党委、政府认识到不能片面关注短期利益,而需着眼于区域的综合竞争力,为地方法院提供依法独立审判的环境。因此,除了统筹推进时可在地方官员政绩考核中增加改善区域司法环境软实力的衡量标准,以后地方司改的难点在于,进一步探索地方法院的改革举措及司法标准反过来对区域司法环境,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国社会科学评价》2016年第1期

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