杨力:中国司法体制改革的重大现实命题

选择字号:   本文共阅读 628 次 更新时间:2019-09-16 22:38:04

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杨力  
裁判文书由签发制改为联署制。试点以来,合议庭内部运行更加规范,“合而不议”、“参而不审”、“形合实独”等现象有了较大程度的改进,以往权责不清、责任追究难落实的情况也得以扭转和改变。另外,“以法官助理为核心”的审判辅助事务工作模式初步建成。上海的前期试点是视不同法院的实际情况,把法官助理与入额法官的配比设定在1∶1至1∶2的区间内;让法官助理列席庭审、裁判署名和应接受回避申请,明确其初步审查案件、庭前调解、庭前调查、财产保全、庭前证据交换、排期开庭、参与庭审、梳理归纳争议焦点文书和根据法官意见撰写裁判文书等具体工作职责;对其实行单独序列考评,赋予审判长相当的绩效评价权。该模式实施以来,法官助理为入额法官“减负增效”的效应逐步显现。

  

   另一方面,是审判管理权的“收”,让审判管理权的边界得以合理回归。包括建立起审判管 理权力清单制度,尤其是强调法无授权不可为,包括院庭长不得越级或超越分管范围管理,不得强令独任法官、合议庭改变评议意见等;审委会委员、院庭长从原来“审批案件”向“审判案件”转变,根据入额与否被编入各个合议庭,以法官身份直接办案;审委会回归面上指导职能,所讨论案件的范围须严格过滤,且实行讨论案件公开机制,当事人可对审委会委员申请回避或提交新的辩论意见,前期试点法院提交审委会讨论案件的比例已低至0.1%。

  

   接下来,又如何进一步防范审判权的“放”与审判管理权的“收”之间在彼此消长之后所造成的审判监督弱化,以及随之而来的审判质量风险呢?上海的试点法院经过反复斟酌后一致认为,为了法院去行政化而“废止内部监督”的釜底抽薪改革不足取,而是要在强化独立审判的同时,按照司法规律的要求推进审判监督方式的转变和更新。

  

   第一,强化审判流程监督。整合了审判监督资源对审判流程的全方位督导,建立问题倒逼机制,重点对延长审限、改判、发回重审、再审、辖区内影响较大、群众反映强烈的问题予以实时评查。同时,建立体系化的司法廉洁监督机制,内部通过制定法官权力清单、过问案件记录备案、涉廉事项报告、“一方退出”为主的执业回避等制度,强化对审判监督的全程留痕和动态监控;外部则借助于案件廉政回访、设立判后答疑窗口、建立法院外网和官方微博等。

  

   第二,审判资源优化配置。借助于案件的繁简分流,让资历较深的法官承担重大、疑难、复杂案件的审判工作,同时年轻法官更多承办事实和法律关系相对简单的案件,以保证办案数量和审判效率。在此基础上,又建立了适用法律统一的机制,强化同类案件的宏观指导,对个案提供智力支持。比如,审委会定期通报已形成的同类案件处理规则,以及适度审慎地发挥专业法官会议等资源的作用,当然,独任法官或合议庭以外的所有内部规则和会议意见,都只是供独任法官或合议庭参考,案件处理结果最终由独任法官或合议庭确定。

  

   第三,责任追究与评价考核。把法官办案差错的认定标准,合理区分为一般差错责任、重大差错责任和违法审判责任。审判长因未适当履行岗位职责而造成差错案件的,应承担主要责任,合议庭成员根据分工和表决分别承担不同责任。相应地,辅以有效衔接的对法官评价、问责、惩戒和退出机制,以及探索建立合议庭成员的互评和引入院外的第三方评价,涉及案件差错责任的则纳入业绩档案,影响到法官考核、评优和职务任免。

  

   (四)上海特色的司法公开位居前列

  

   以被最高法院确定为审判流程、裁判文书和执行信息的司法公开试点为契机,坚持“公开是原则、不公开是例外”,又以解决“六难三案”问题为重点,使司法公开在上海的试点富有特色,相当程度地保障了公民的知情权、参与权、表达权和监督权,阳光司法透明度名列前茅。

  

   主要包括:以庭审全程录音录像、推进案件庭审网络直播公开审判流程,让依法可公开的生效判决书全部上网,以及借助于公布执行进度、执行结果和失信被执行人信息等;建立了全 国第一家集联系法官、案件查询、诉讼咨询等八项主要诉讼服务功能和微信、微博、移动互联网、APP等先进信息技术为一体、审级法院协同、统一对外的“一门式”12368诉讼服务平台,已处理各类诉讼服务需求数十万件,满意率评价很高;开发为律师提供网上立案、阅卷和查询等24项服务的平台,已有接近一半的律师使用该平台;此外,很好落实最高法院人民陪审员“倍增计划”,推进了司法民主程度。

  

   (五)人权司法保障的制度得以强化

  

   除了以往的冤假错案防范,以及罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等原则的贯彻外,上海的此轮改革突出了被告人、辩护人申请启动证据收集合法调查程序的配套制度建设。而在作为这一轮国家治理重点之一的减刑、假释问题上,上海更加严格规范了该类案件审理,尤其是重点加强了对职务、金融和涉黑“三类犯罪”的监管,裁定不予减刑、假释同比下降。另外,随着涉诉信访的机制完善,导入诉讼的信访案件有所回升。

  

   (六)司法与行政辖区分离局部实现

  

   推动“两个辖区”的分离。一方面,沿着司法辖区跨越行政区域的思路,2014年12月成立了上海市第三中级人民法院、上海知识产权法院。市三中院作为跨行政区划的法院,负责审理以市级政府为被告的一审行政案件、以市级行政机关为上诉人和被上诉人的二审行政案件(不包括知识产权案件)、市检三分院提起公诉的案件、由上级法院指定管辖的其他案件;而完全新组建的知识产权法院,则依法审理知识产权民事和行政案件。同时,又正在探索在现有的市三中院、铁路中院和知识产权法院建制分立的基础上,推动审判独立基础上的“行政合署”,以体现机构设置的精简、高效和扁平化。另一方面,区别于普通的派出法庭建制,以上海建成全国首个自贸试验区为契机,设立了自贸区法庭,并且根据改革推向深入后上海自贸区域的“不断扩容”,建成了相对独特的“弹性”、“缩编”版的司法辖区飞地。逐步形成了专业化审判、便利诉讼、多元化解、外国法查明、风险预警等符合自贸区特点的审判工作体制机制。

  

二、改革试点的评估、逻辑和可复制经验


   在“激进”与“保守”之间,上海的司改方案比较激进,“货真价实”地贯彻了中央的改革意图,打破和超越了以往系统内改革的窠臼和屏障,这也导致不少改革攻坚举措仍在继续推进之中,较难毕其功于一役。基于此,目前对“上海样本”的评估,宜以“阶段性目标”为标准,把上海方案已经实施以来涉及的基本思路、价值立场、配套制度、机构变化、角色分工、资源配置等改革核心要素,聚拢成一个比较完整的系统化结构,在充分尊重司法共性和审判规律的基础上,对司法改革“上海样本”已取得的以上成就进行客观性评估,为后续改革提供基石。

  

   (一)上海样本的面上评估

  

   毫无疑问,区别于以往以形式性、技术性和程序性为主线的“机制性”局部修正,当前的“体制性”司法改革进入攻坚阶段,牵涉的各方利益都会被过分渲染或搁置架空,逐项改革举措都存在被选择执行的风险。所以,被作为试点领头雁的上海在方案制定之初,比较彻底放弃了局部利益,以“经验复制”和“改革试错”为两个出发点,坚决而有效地将中央的改革意志全面稳健落地,使得上海司改具有显著的顶层设计特征。

  

   首先,改革已在整体推进的基础上实现了重点突破。司法权作为中央事权,决定了带有基础性、全局性内容的宏观改革应由中央统一推进,指向中观、微观层面的改革则是由中央和地方共同推动,抑或在中央指导下审慎推动。据此,目前的上海试点,许多是中央主导下的地方立法、行政、司法机关和社会各界广泛参与及协同改革的“破冰”成果,绝不是地方法院独撑大局而能为之。比如,上海法院以严格入额的低位比例,让进一步走向专业化和职业化的法官薪酬职业保障与所承担的法定职责相匹配,同时又正在争取列入省级人大议事范围;员额法官的遴选是在政法委、法院、公务员局、权威学者、律师代表和地方各级人大的协同 下完成的;而在省以下人财物的统管上,除了协调完成法院的遴选(惩戒)委员会、财政收 支和资产管理全部纳入市级财政,事务性管理上则根据事务的性质采取了不同的统管形式, 在法官任免、法官纪律约束和重大事务管理上“高度集中”,而在机关内务管理则“适度放权”,以避免过度扁平化导致的管理效率低下;而新设立的上海三中院、上海知识产权法院,以及三院在审判独立基础上的“行政合署”,则更是基于中央统一部署,地方各相关部门互为犄角的共同成果。

  

   其次,改革在开拓性基础上确保了试点进程张弛有度。它在法官员额的比例敲定及渐进落地这一基础性问题上体现得尤为明显:上海的司改试点根据了法院辖区经济社会发展状况、人口数量、案件数量等基础数据,结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素,比较科学地量化确定了三级法院的法官员额。上海的改革以独任法官和合议庭负责制的改革,把优秀的审判资源集中到一线办案岗位,减少非办案岗位员额;又以岗额的适配评估、业绩评价体系和法官问责方法,匠心独具地形成员额的资格认定和考核、 入额与退额的员额动态管理机制,保证了工作不断档;以面向法院所有人员、提供5年多次 入额的空间,缓解了不同岗位的入额差别性冲突,又给未来的科学发展留下了足够空间,使 得人员不断层。

  

   再次,改革基于中央底线拓展了地方能动空间。上海的司改试点在地方能动空间的拓展上, 根据中央所设定的底线标准和倡导性方向,重点对地方法院在区域司法标准确立的权限、程序、效力进行了探索。新设自贸区法庭推出的极为独特而透明的审判工作体制机制、被告人和辩护人申请证据收集合法调查的启动、法官办案差错的层次标准及责任追究的差别性、裁判文书的合议庭合署签名和责任比例分担的落实等。而对于以上地方标准的“确定性”,上海的试点司改强调了宜由高级法院统一制定或确认标准,以避免地方司法标准过于分散;地方司法标准不能违反上位法,且只有在上位法模糊、缺位的空间内,结合本地区实际情况予以细化或先行先试;不统一的地方标准全部公开;下级法院的地方标准应报备,上级法院认为地方标准违背上位法和国家政策,或含有整体性地方保护内容的,有权撤销。

  

最后,改革又融入了地方治理共识的司法环境构建。推动上海的司改试点已成为“区域司法环境软实力”的地方治理共识的核心部件,极具复制和样板意义。当前法律界对由中央和 “两高”统领司改的意义认知一致,而对于参与地方治理的深层意义尚未形成共识。事实上,区域发展不平衡难以避免导致司法发展不平衡,因此改革应立足于“发展阶段性特征”。可以说,上海的前期司改就是依据当地的社会基础、现实风险、资源配置、成本效益、制度成败和实施条件,甄别和评估不同选项后形成的成果,突出表现为对试点短期内加剧的“案多人少”问题的回应。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国社会科学评价》2016年第1期

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