秦前红 石泽华:新时代监察法学理论体系的科学建构

选择字号:   本文共阅读 174 次 更新时间:2019-09-16 00:02:35

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秦前红 (进入专栏)   石泽华  

   摘要:  我国传统法学理论并没有“国家监察法学”这个概念,新时代条件下应在国家监察法学层面开启监察法学理论研究及其学科建设的新篇章。监察法学如欲在现有学科体系中取得恰当地位并对改革实践发挥应有的理论指引和纠偏作用,必须形成整全严密的理论体系、科学完善的研究方法和独具特色的内容,其中尤为重要者乃是理论体系之科学构建。未来监察法学的体系建构,应当以社会主义国家权力监督原则、民主集中制和公职人员廉洁义务为理论基点,以监察法治原理(包括合法性原则、民主正当性原则、功能优化原则和人权保障原则)为理论指导,以监察基础理论、监察法律制度和监察实践应用等为研究对象,以监察法与监察法治、监察权(力)与监察权利、监察主体与监察对象、监察行为与监察责任等为基本范畴。

   关键词:  监察法学;学科体系;国家监察制度改革;监察法治原理;监察法学基本范畴

  

   2018年3月,第十三届全国人民代表大会第一次会议先后表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》(下文简称宪法修正案和《监察法》),这标志着全面深化监察体制改革正式拉开序幕。2018年以来,学界已有不少关于构建监察法学学科的呼声,部分地区已经做出探索。但是,对于当前意义上的监察法学研究与本轮监察体制改革之前的监察法学研究之间究竟存在何种关联,监察法学之理论研究及其学科建构应当以哪些学说观点为主要依据及指导,以哪些内容为研究对象,以及监察法学有哪些基本范畴等问题,学界尚未进行系统研究,本研究尝试填补空白。

  

   一、构建监察法学理论体系的现实意义

  

   2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(下文简称试点方案);同年12月,全国人大常委会通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,正式启动了国家监察体制改革试点工作。当前意义上的监察法学研究,一般认为是以上述事件为起始标志,旨在研究以“监察全面覆盖”为主要特征的我国国家监察有关理论与实践问题,其指向的是从国家机构序列层面而言的统一监察,故可称作国家监察法学。

   近年来,关于国家监察法学的研究成果呈现井喷式发展,已在国内外引起广泛关注。从内容广度来看,学界现有理论成果已大致覆盖国家监察法学研究的主要方面。值得注意的是,国家监察法学研究范围并不限于我国国家监察理论与实践本身,还包括从相关视角切入而开展的研究。例如,与我国国家监察制度相关的历史研究和比较研究也属此范围;又如,国家监察法学不仅与宪法学、行政法学、刑法学、经济法学、诉讼法学和法律史等法学学科牵连甚密,还关涉政治学、经济学和管理学等许多学科。

   如果以改革实践的进程为主线,大致可将近几年国家监察法学研究划分为三个阶段:第一,论证阶段(2016年11月—2017年5月)。该阶段以2016年11月试点方案的印发公布为开始标志。这一阶段,学界主要探讨国家监察体制改革的正当性、可行性、方法论以及其中可能存在的重大难点问题及其解决方案。第二,建构阶段(2017年6月—2018年2月)。该阶段以2017年6月全国人大常委会首次审议《监察法(草案)》为开始标志。这一阶段,学界主要围绕监察组织、监察职权、监察活动及其相关法律关系等对监察有关制度进行初步探讨。第三,完善阶段(2018年3月至今)。该阶段以2018年全国人大表决通过宪法修正案和《监察法》为开始标志。这一阶段,学界主要围绕已经颁布施行的宪法修正案和《监察法》的有关内容以及制度实践过程中新出现的诸多问题,展开进一步的深入研究。

   实际上,我国传统法学理论上并没有“国家监察法学”这个术语。建国初期,我国先后设立了中央人民政府人民监察委员会和作为国务院组成部门的监察部,后来监察机关在“文革”期间被撤销。自1987年恢复重建以来,监察机关经历了合署办公、立法立规、派驻改革等标志性事件,直至2018年《行政监察法》废止。从1987年监察部成立到2018年《行政监察法》废止,我国行政监察学之研究与行政监察制度之变革相生相伴。1990年《行政监察条例》实施后约一年,至少已有五部专著教材正式出版。例如,魏天祺、樊增富编写的《行政监察学概要》(1990年),卢汉桥、郑洁、熊志庭、贺培育编写的《行政监察概论》(1990年),张镇平、姚守中、孙育征编写的《行政监察学》(1991年),李和仁、李耀省编写的《行政监察概论》(1991年),彭武文、赵世义、秦前红编写的《中国行政监察学》(1991年)。进入21世纪后,有关专著教材的出版量相对较少。不过,1993年纪检监察合署办公、1997年颁布《行政监察法》、2004年颁布《行政监察法实施条例》、2007年颁布《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》等,皆伴随而生一大批优秀论文著述。总之,现代意义上的中国行政监察制度走过了30年,我国行政监察学的研究亦主要立足于此。所谓行政监察学,旨在研究以“行政内部监察”为主要特征的我国行政监察有关理论与实践问题,其指向的是从行政机关内设机构层面而言的行政监察。

   由此可见,当前意义上的国家监察法学研究与过去的行政监察学研究之间有着几乎完全不同的面向。我们固然需要承认这二者之间存在一定程度上的关联,但考虑到他们之间在理论基础、研究对象和实践价值等方面存在极大差异,因此我们不仅不应将其等同视之,而且很难将此前行政监察学研究的理论成果直接适用于当前国家监察法学之研究或者指导国家监察改革实践。进一步讲,当前国家监察法学研究与此前行政监察学研究之间的差异,一方面从源头上合理解释了本轮国家监察体制改革以来监察法学研究缘何复兴,近年来为何涌现出诸多优秀研究成果;另一方面也说明此前行政监察学的有关研究已经难以契合现实需要,新时代下监察法学研究如若陈陈相应、不思进取,必将落伍于时代。

   有鉴于此,在国家监察法学层面开启监察法学理论研究及其学科建构的新篇章,具有重要的理论价值和现实意义。近年来有关监察理论与实践的研究成果呈井喷式发展,监察法学研究方兴未艾,但与此同时,我们也必须承认当前许多基本的理论和实际问题其实并没有得到充分解决或者取得基本共识,改革实践长期缺乏清晰的基础理论指引,监察法学亦未在现行法学学科体系中取得恰当定位。监察法学研究如欲在现行学科体系之中取得恰当的学科定位、在我国监察法治人才培养的过程中充分发挥教学服务的应有价值,以下三个关键环节缺一不可:一是整全严密的监察法学理论体系,二是科学完善的监察法学研究方法,三是独具特色的监察法学内容设置。其中,理论体系之科学建构是尤为重要的一环。从推进国家监察体制改革全面深化来看,为更大程度地凝聚改革共识,更好地发挥理论研究的指引和纠偏作用,也有必要提出并建立一套系统完整、逻辑严密、自给自足的监察法学理论体系。

  

   二、我国监察法学研究的理论基点

  

   监察法学之理论建构,首先要建立在科学严谨的理论基点之上。在严格区分“监察法学”和“监察法”的前提下,所谓监察法学之理论基点,强调的主要是此学科存在并延续的立论依据和理论前提。

   (一)社会主义国家权力监督原则和民主集中制

   社会主义国家权力监督原则是权力制约原则在社会主义国家的一种具体实践,与西方传统的分权与制衡原则相对应。分权理论可追溯至古希腊著名学者亚里士多德,近代分权学说则由洛克倡导,经过孟德斯鸠发展完善,历经美国、英国和法国等之实践,它们所形成的美国总统制、英国议会制和法国半总统制等国家政体在当前世界范围内颇具代表性;马克思主义经典作家在批判“三权分立”理论的同时,也强调了权力制约的不可或缺性。在当代立宪主义国家,权力制约原则作为关涉现代法治国家宪制结构的一项重要原则,与人民主权原则、基本人权原则和法治原则共同构成宪法的四大基本原则。

   我国监察法学应建立在社会主义国家权力监督原则和民主集中制等理论学说的基础上。以分权与制衡原则为理论基点,目前世界范围内主要形成了代议机关下设监察专员、行政机关内设行政监察机构和独立监察三种监察模式。我国当前的国家监察模式与前述三种情形皆有差异。我国《宪法》第3条第1款规定了中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则,并在此基础上规定了“人民—人大—国家机构”的主权逻辑。在我国改革实践中,此种作为组织活动原则而存在的民主集中制,广泛体现在国家机构关系、中央地方关系、政治经济关系和国家社会关系等各类关系之中[1](P14-17)。同时,其所形成的一元宪制结构和权力二层级构造,决定了监察机关的宪法定位应是人大监督之下行使国家监察职能的专责机关。正是在此基础上,我国从国家机构序列层面而言的国家监察制度才有可能形成。

   (二)公职人员廉洁义务

   在传统行政法上,诸如政府与公务员之间的关系一般被纳入特别权力关系的范畴,伴随二战以来法治观念和人权理念之进步,该理论实际适用范围有所限缩[2](P70-72)。关于特别权力关系之正当性以及是否属于法治普遍性之例外,目前还有争议。此外,在公务员的权利义务关系中,传统行政法上所秉持的公务员义务本位理念已经有所式微[3](P63-67)。搁置争论,关于公务员制度的一个广受认可的原则是:公务员应当遵循廉洁义务。公务员之廉洁义务关涉至少有三:一是个人品德及社会风气,二是政府声誉及公正信任,三是公权行使及政权稳定[4](P44)。正如著名启蒙思想家孟德斯鸠所言:在共和政体和民主政治中,品德是一种国家力量。如果贪污、堕落、腐化,那么法治就会瘫痪,“共和国就成了巧取豪夺的对象。它的力量就只是几个公民的权力和全体的放肆而已”[5](P21)。

   我国公务员的廉洁义务是由宪法和法律共同规定的,其规范结构包括命令性规范和禁止性规范[4](P45)。我国现行《宪法》第27条第2款规定:一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。我国《公务员法》第12条规定,公务员应当履行清正廉洁义务,并在第53条规定公务员必须遵守纪律,不得有“(七)贪污、行贿、受贿,利用职务之便为自己或者他人谋取私利”“(八)违反财经纪律,浪费国家资财”以及“(十四)从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务”等行为。我国国家监察制度对公务员廉洁义务之拓展在于,将其延伸至公职人员廉洁义务,并具体指向《监察法》第3条所称的“所有行使公权力的公职人员”以及第15条所列举之“6类公职人员”和“有关人员”。有学者指出:“国家监察全覆盖已经超越了对传统‘公权力’的理解。”[6](P67-70)

公职人员廉洁义务之所以能够成为我国监察法学研究的理论基点,原因有二:第一,公职人员廉洁义务、社会主义国家权力监督原则和民主集中制共同为我国监察法学之学科存在提供了最基本的立论前提。正是因为公职人员必须秉持廉洁义务,其公权行使便不得任性妄为,而须于法律规定的范围内严格依法行使,并由此提出不得贪污、受贿、行贿以及经商办企业或兼任有酬职务,不得以权谋私,不得浪费国家资财等一系列要求,监察法学才有其存在的现实意义和理论价值。第二,公职人员廉洁义务为划定监察法学之研究对象、研究范畴等提供了比较明确的限定依据。例如,遵循廉洁义务之主体范围,通常即属于监察法学所研究之监察对象。换言之,某类公职人员若需秉持此种义务,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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