刘松山:区域协同立法面临的合宪合法性困境

选择字号:   本文共阅读 192 次 更新时间:2019-09-13 07:26:55

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刘松山 (进入专栏)  
这一协同立法工作在很大程度上打乱了人民代表大会制度下的纵向地方国家机关体系,与宪法和地方组织法等法律关于地方国家机关行使职权范围的规定明显不符。

   京津冀三地人大常委会主任会议, 分别通过了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》的文件,目前三地都没有公开“若干意见” 的具体内容。但从名称即可看出,文件内容必然涉及三地人大常委会立法协同工作中的相互关系, 三地人大常委会的有关工作机构或者其他组织不可避免地要介入其他行政区域人大常委会的立法活动。

   横向行政区域人大常委会职权的行使,与宪法、 地方组织法等法律关于人大及其常委会行使职权的界限的规定,难免要发生冲突。所以,人大常委会主任会议是否适宜通过这样的文件,也是可以讨论的。

   区域之间开展协同立法,无论是协同立法的具体工作本身,还是协同立法带来的立法结果,都不可避免地要对横向行政区域的国家机关职权进行调整和改变,与人民代表大会制度纵向行使职权的政治体制发生冲突,这是需要十分警惕和重视的。

   4.在立法体制上出现法无明文规定能否协同立法的困境

   区域协同立法涉及对现有立法体制的改变和调整。 宪法法律既没有规定区域不能协同立法,也没有规定区域可以协同立法,更没有规定区域如何协同立法,以及协同立法的职权边界。

   面对宪法法律的模糊,平行的行政区域能否协同立法?从具体的条文看,宪法法律只明确规定了哪一层级的立法主体在该行政区域行使立法职权的内容,但没有禁止某一行政区域的立法主体与另一行政区域的立法主体协同立法。

   没有禁止可以作两种理解:

   一是宪法法律没有禁止,即意味着可以跨行政区域协同立法, 即所谓法无禁止即可为,而通常所说的法无禁止即可为,主要适用于公民或者其他被公权力监管的组织;

   二是宪法法律没有禁止,但也没有授权,而没有授权即意味着不可以跨行政区域协同立法, 即所谓法无授权不可为。如何准确理解公权力行使中的所谓法无授权不可为,是一个大问题。

   在处理公权力行使主体与被监管对象的关系上, 法理的基本要求是,为了保护被监管者(主要是行政相对人) 的合法权益,公权力行使主体应当遵循法无授权不可为的原则。

   当然,这里的“不可为”,是指不可为不利于被监管者的事,而不是说对被监管者有利的事,公权力行使者也不可为。但是,在公权力行使主体彼此之间,如何认识和处理法无明文规定时的可为与不可为,是长期以来没有引起重视和研究的问题。现在的区域协同立法就是一个典型。

   一些意见和建议

   从上述问题及相关分析可以发现, 区域协同立法对于推动区域协调发展具有积极意义, 各方面开展协同立法的初衷是好的,也取得了一些成效。

   但需要注意的是, 对于区域协同立法的相关理论,尚缺乏必要研究,而这项工作又显然涉及国家结构形式、政治制度和立法体制中的诸多重大问题,因此,在积极推进的同时须十分慎重,特别是要着眼宏观、全局和长远,以立体思维对这项工作进行综合研判,权衡利弊,在维护宪法权威,维护法制统一的前提下做好区域协同立法工作。

   为此,本文提出以下意见和建议:

   1.妥善处理宪法序言相关表述与总纲以及国家机构中涉及行政区划有关规定的关系

   如前所述,区域协同立法符合序言的相关表述,但与行政区划及国家机构中的相关规定存在紧张关系。这就需要回答:序言中有关内容是否具有法律效力以及具有什么样的法律效力, 当总纲和国家机构中有关行政区划的规定,与序言中区域协调发展的表述发生冲突时, 究竟以总纲为准还是以序言为准?把这个问题回答清楚了,对于科学认识和妥善处理宪法的内在关系,具有十分重要的意义。

   2.建议由全国人大常委会以立法方式对区域协同立法事项作出专门规定

   区域协同立法面临的最大问题是,缺乏明确的宪法法律依据,在立法法规定的立法体制下,也没有明确的空间。所以,如果区域协同立法确属区域协调发展之必需,建议由全国人大常委会有针对性地以立法的方式来解决,这样既可以解决前述宪法层面存在的冲突,也可以使区域协同立法有法律依据,真正做到依法立法。

   全国人大常委会解决问题可以有两种方式:一是修改立法法,在其中增加有关区域协同立法的内容;二是以类似授权立法的方式,专门作出一个关于区域协同立法的决定。

   3.注意执行相关党内法规,落实区域协同立法中重大事项的请示报告制度

   从以往的实践来看, 区域之间协同立法的具体操作主要是由人大常委会的工作机构和政府及其法制办事机构来承担和推进的, 但是, 在特别强调党中央集中统一领导的大背景下,区域协同立法与党的领导又具有紧密联系,而且首先必须坚持党的领导,特别是党中央的集中统一领导。

   2019年2月,中共中央印发了《中国共产党重大事项请示报告条例》。条例明确规定,重大改革措施、重大立法事项;跨区域工作中的重大事项;本地区工作中具有在更大范围推广价值的经验做法和意见建议;出台重大举措,特别是遇到新情况新问题且无明文规定,需要先行先试,或者创新举措可能与现行规定相冲突, 需经授权才能实施的情况;以及领导干部超出自身职权范围,应当由所在党组织或者上级党组织作出决定的重大事项,都应当向有关党组织直至党中央请示报告。

   以上党内法规的相关规定,应当适用于区域协同立法。这一立法活动,在缺乏相关法律规定的情况下,落实请示报告制度,对于坚持党对区域协同立法的领导,具有重要意义。

   4.加强对区域协同立法相关理论的研究

   区域协同立法是立法活动中的新生事物,涉及一系列重大复杂的理论问题,但现在的情况是实践先行,理论却相对滞后。建议对区域协同立法中的区域范围、协同主体、协同事项、协同方式以及合作协议的法律性质和法律效力等问题展开深入研究,特别是要对单一制国家结构形式下横向区域开展立法协调协作的法律空间展开研究。

   1982年宪法确立了行政区划以后,以行政区划为单位的纵向治理体制一直沿用至今。在这一治理体制下, 党政机关之间法律关系的研究, 基本都是围绕上下级关系、中央与地方关系而进行的, 但显然, 在国家治理的错综复杂的社会关系中, 各级党政机关和其他行使公共管理职能的组织之间的关系,不仅有纵向关系,还有平行的横向关系以及不平行的横向关系。

   长期以来,对于行政区域的横向关系,法学理论的研究相当缺乏。而在这方面,实践又走在了前面。区域协同立法就是一个横向关系的典型。建议以区域协同立法为案例,并由此拓展开去,总结这些年来横向的行政区域之间发生的各种关系,对这些关系的法律性质以及处理各种关系应当遵循的原则界限做深入研究。

   5.对现行行政区划在区域协调发展中的利与弊做综合评估

   区域协同立法以及区域协调发展的整体性部署, 最终都不可避免地要对现行的行政区划构成冲击。而行政区划是宪法和地方组织法等基本法律确立的,关系国家统一和人民代表大会制度这一政治体制的健康运转,如果不是十分必须,行政区划和以行政区划为基础设立的国家政权机关体系以及它们的运行体制,应当以长久的稳定不变为宜。

   当然,任何行政区划的设计都有利有弊,现在需要总结的是,1982年宪法确立的行政区划在几十年的实践中,究竟有哪些利,有哪些弊,特别是给经济社会发展带来了哪些负面影响?是利大于弊,还是弊大于利?在区域协调发展的大背景、 大趋势下, 原有的行政区划设置对区域协调发展的障碍究竟在哪里?如何妥善处理行政区划与协同立法以及整个区域协调发展的冲突,保持两者之间必要的衔接和科学的适应度?

   这些都是十分重大的问题,需要审慎研究应对。在整个国家的整体治理结构中,行政区划着眼的更多是政治,应当相对静止,保持安定;而协同立法以及区域协调发展着眼的主要还是经济与社会, 具有比较活跃和多变的特点。它们之间的冲突实际是政治的设计与经济社会发展不确定性的冲突,在两者的冲突与平衡中,设计和把握一个科学的尺度,十分重要。

   6.对区域协同立法根据行政区划的级别予以区别对待

   现行的地方行政区划可以分为省一级行政区域和省级以下行政区域两类, 相应地, 具有立法权的行政区域也可以分为省一级行政区域和设区的市一级行政区域,另外包括经济特区的立法权。其中,与中央直接发生关系的是省一级行政区域,而省一级行政区域的协同立法,再加上其他方面的力量协调聚合,在特定背景下,不能排除出现对中央权威构成威胁的情形。

   为保证中央权威在任何情况下都不会因地方发展中的不确定因素而出现危机,建议在设区的市一级的行政区域,允许以适当方式协同协作立法,但具体的立法管理由省一级党委和人大及其常委会负责;在省一级的行政区域,凡涉及跨区域的立法事项,均由全国人大常委会制定法律性质的规范,或者由国务院在职权范围内制定行政法规。除非特别必须,省一级行政区域一般不开展协同立法,即使协同立法,其协同的方式也应当有严格的限制和明确的规定;凡涉及经济特区与其他行政区域的协同立法,由全国人大常委会或者国务院处理为宜。

   7.对区域协同立法的必要性进行深入研究

   区域协调发展中,究竟哪些事项需要协同立法?有的观点已经提出,立法协调在实践中运转的动力不足, 真正开展实质性立法协调的区域并不多,即使已经取得的相关协调成果,也都是在上级政府或有关部门的主导下进行的,同级协调积极性并不高,成果有限,以区域公共政策和区域合作协议为代表的两类替代性规范大量存在,不仅淡化了协调功能,也反映了协调动力有限。这个问题应当引起重视。

   从现在已经公开的有积极意义的协调立法案例来看,主要在大气污染防治等环保领域,长三角区域、京津冀区域披露出来的经验都集中在这个方面。但区域协调发展涉及经济和社会事业的方方面面,真正阻碍跨区域协调发展的因素在哪里, 是不是只有通过协同立法才能解决, 都需要认真研究。

   举一个例子:长期以来,阻碍区域协调发展的一个重要因素是不少地方以立法方式设置名目繁多的许可,阻碍甚至破坏了市场统一。为建立统一的大市场,本行政区域的审批性立法应当大幅减少,相邻的其他行政区域也应大幅减少,这样,就不需要跨区域的协同立法。其他如处罚、强制之类的立法大概也有这个问题。

   而另一方面,随着全国人大常委会立法的不断精细化,法律以下的法规范也必将更加精细,一些区域性的共同事项,已由上位法详细规定,区域协调立法的事项和必要性大为减少和降低。建议对区域协调发展中必须进行协同立法的事项做综合性的梳理,考虑协同立法的成本以及可能引发的一系列问题,建议如果不是十分必须,就尽量不进行协同立法。

   8.对区域协同立法以及包括区域协调发展的整体性部署可能产生的一系列影响和结果,做深入研究和评估

我们是单一制的国家,需要维护中央的权威。但是,中央权威是在处理与地方的关系中体现出来的,并且有可能呈现出彼此消长的特点。历史的经验教训也表明,在与地方的博弈中,中央并不是任何时候、任何情况下都具有绝对权威,并能够使这种权威保持不变的, 中央的权威总是因时因势因人而异。当前,中央的目的是促进区域协调发展,最终实现共同富裕和“五位一体”的国家根本任务,在区域协调发展、地方经济社会事业打破行政区划、以成片的区域整体推进的过程中,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国法律评论》2019年第4期

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