刘松山:区域协同立法面临的合宪合法性困境

选择字号:   本文共阅读 192 次 更新时间:2019-09-13 07:26:55

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刘松山 (进入专栏)  

   党的十九大报告提出要“建立更加有效的区域协调发展新机制”,虽然没有像党的十七大报告明确说要“突破行政区划界限”,但要建立区域协调发展新机制,仍然难以逾越既有行政区划这个宪法设置的屏障。所以,如何从宪法体制上解决行政区划的障碍,是推进区域协调发展包括开展区域协同立法,保证区域协调发展的整体部署在宪法法律轨道内运行的重要前提。

  

   对区域协同立法的

   基础理论缺乏研究

  

   为适应区域协调发展的需要,从中央到地方,从党委到人大常委会和政府以至社会力量,都在提出政策意见,采取具体措施办法,全方位地推进这一具有强烈时代特点的重大战略部署。其中,区域协同立法是一项重要内容,它已经成为立法实际工作特别是地方立法实践和理论研究中一个热点问题,引起广泛关注和讨论。

   但是,目前类似区域协同立法的称谓很不相同,例如,“区域协同立法”“地方立法协调” “地方立法协作”“区域地方立法协调”“区域地方立法合作”“地区立法协调”,等等。仅在京津冀这个区域,就有“京津冀区域立法一体化” “京津冀协同发展立法”“京津冀协同立法” “京津冀协同治理立法”“京津冀人大协同立法”“京津冀人大立法工作协同”等多种提法。为什么会出现意思大体相同,称谓却五花八门呢?主要的原因还是对区域协同立法的确定含义特别是相关理论,缺乏深入的研究,没有达成基础性的共识。

   这里有一些问题值得注意:

   1.区域协同立法中的“区域”,由谁确定?

   现在,区域协调发展中区域范围十分广泛,提法也很不相同。 有跨省市范围明确的区域, 比如京津冀协同发展中的京津冀,东三省协调发展的东三省,都是明确的省一级区域;也有跨省市范围不甚明确的区域,比如长三角一体化中的区域,以及中部崛起、西部大开发中的中部区域、西部区域,范围似乎都不甚明确。

   有省级区划范围内的区域,比如珠江三角洲地区包括广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、江门、惠州、肇庆9个城市;辽宁沿海经济带和沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐和牡绥地区;湖南省株潭城市群。还有粵港澳大湾区这一内地省级行政区域与特别行政区一体化的特殊区域。这些区域有的是党中央文件确立的,有的是全国人大通过的国民经济和社会发展规划确立的, 有的则是以其他形式确立的。

   现在的问题是,如果实行区域协同立法,那么, 谁有权确定协调发展的超越行政区划之外的特殊区域?是党中央文件,还是全国人大及其常委会通过的有关法律文件,或者总书记的重要讲话(比如习近平总书记2018年11月15日在上海进博会上提出的“长三角一体化”区域),或者国务院出台的文件,或者是一个省级行政区域内的党政机关出台的文件。

   一个特定的主体有权打破原来的行政区划,提出并推进跨行政区域的协调发展, 在这个背景下, 如果跨行政区划的区域可以协同立法, 而协同的方式又没有明确边界,那就意味着提出协调发展的主体,设置了新的立法主体和立法权限,确立了新的立法体制,从而使宪法法律确立的立法体制陷入混乱。

   2.区域协同立法的主体究竟有哪些?

   对于谁才能行使立法权,我们的认识和立法经过了一个不断发展变化的过程。按照1954年宪法的规定,全国人大是我国唯一行使立法权的机关,但现在,我国的立法主体,在地方已经扩大到设区的市一级。按照宪法和立法法的规定,地方有立法权的国家机关在本行政区域内可以制定相应的法规规章,不同层级的行政区划,其立法权限和立法程序有明确的界限。

   其中,省一级人大及其常委会可以制定地方性法规。在省级行政区域内,这个立法权可以说是完整的地方立法权,但是,一旦跨越行政区划,它能够与其他区划内的省级人大及其常委会协同立法吗?如果能,依据又是什么? 设区的市一级人大及其常委会制定的地方性法规需要报省一级人大常委会批准, 因此,它只有所谓“半个立法权”,在自己都不具有相对完整的立法权时, 又如何进行协同立法?除了人大及其常委会能否协同立法之外,还有跨行政区划的政府如何协同立法的问题。

   例如,早在2006年,东北三省的政府就签订了《东北三省政府立法协作框架协议》。在人大及其常委会和同级政府之下,还有人大常委会的内部组织以及政府的组成部门和内设机构能否横向协同立法的问题。例如,2015年,京津冀三个省市的人大常委会主任会议就分别通过了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》。

   实践中,从京津冀到长三角的省一级人大常委会的法制工作机构以及人大的专门委员会,已经举行了不少联席会议,对立法的具体工作开展协调沟通,并取得了一些立法成果。但是,不同行政区域的人大常委会主任会议、法制工作机构、人大的专门委员会,以及政府的司法行政部门(以前的法制办事机构)能否互相协同立法?

   此外,与区域协同立法主体相关的还有以下一些问题有待思考:

   (1)在开展立法合作时,每个行政区域的身份性质是什么?它们能否类似独立的法人或者自然人一样,与其他行政区域签订协议并进行立法合作?

   (2)    在不同的行政区域之间进行协同立法时, 谁代表一个行政区域与其他行政区域的对应主体沟通协商, 并签订合作协议? 一个行政区域的政府首长可否代表该行政区域与其他行政区域的政府首长协同立法并签订协议?

   (3)—个行政区域的人大及其常委会甚至它的主任会议和法制工作机构, 能否代表本行政区域,与其他行政区域对应的人大及其常委会或者它的主任会议和法制工作机构以举行联席会议等方式协同立法并签订协议,如果能够这样做,那么,如何启动这个程序?

   (4)如果两个行政区域之间可以签订立法合作协议,包括其他合作协议,那么,这个协议与普通的行政协议有什么区别与联系?

   以上这些都是涉及国家体制的十分重大的问题,但在理论实践中并没有引起重视和讨论。

   应当说, 在区域协同立法方面, 不少地方把具体的工作已经做在前面,但对协同工作的法理基础以及宪法法律上的空间,却缺乏必要的论证。跨行政区划的平行主体能否进行立法协同,以及哪一类主体可以进行立法协同,是否具有合宪合法的空间?上述问题应当引起注意,因为只要协同立法的具体工作真正开展起来,并意图起到实际的法律效果,那么,由协同主体引起的一系列问题就无法回避。

   3.区域协同立法的事项是什么?

   协同立法必然要涉及就哪些事项进行协同。按照宪法、 地方组织法、 立法法等法律的设计,地方立法权限的划分是以行政区域为单位的,也即不同行政区域的立法主体所能规范的事项仅限于本行政区域的事项。 但是, 区域之间要进行协同立法,所要解决的是区域之间的带有共同性或者牵连性的问题,目的是对区域之间的共同事项或者牵连性事项进行协商沟通并达成一致。宪法法律对这个问题并没有涉及。

   按照宪法法律的规定, 一个事项在本行政区域内属于地方性事务,地方有权立法,或者有些事项即使不属于地方性事务,但基于执行法律行政法规的需要,地方也有权立法。但实践中,一个事项如果超越了本行政区域, 与其他行政区域发生牵连,可能就不能一概地视为地方性事务,或者即使属于执行法律行政法规的事项, 但地方也不能立法了。

   以京津冀协同发展战略部署为例,在没有确定三地协同发展之前,一个事项在原行政区域内属于单独的地方性事务,或者属于执行法律行政法规的事项,该行政区域可以立法予以规范;但是,在党中央确定三个行政区域协同发展,并明确宗旨任务后,由于宪法规定北京是首都,党中央又把雄安新区的建设确定为千年大计,那么,京津冀协同发展中的很多事项,恐怕就不仅仅是一个地方立法中的地方性事务或者执行法律行政法规的事项了,有些事项可能都有上升到全国人大及其常委会专属立法权限的必要了。

   实际上,类似现象在长三角区域和珠三角区域的协同发展中也可能出现。在这种情况下,这几个协同发展的地方能否对有关事项进行协同立法?如果能,依据是什么?

   按照宪法法律的规定,地方国家政权机关因为在一个行政区域内管理该行政区域的经济社会文化等事务,才有相应的立法权限,但是,经济社会文化等事务的范围是极其宽泛的,在一个行政区域内属于地方立法权限的专项事项,一旦超过了这个范围,所牵涉的问题可能就会十分复杂。如果要开展协同立法,就会面临很多没有论述清楚的理论和实际问题。从现在一些做法看,京津冀、 长三角等地方所进行的协同立法的事项, 主要限于环境保护方面,尚没有非常大的突破,但对这些问题我们需要未雨绸缪,先做研究和预案。

   4.区域协同立法的方式是什么?法律效力如何?

   由于区域协同立法中,对谁能确定可以协同的区域,以及哪些主体、哪些事项才可以协同,尚缺乏清晰的认识边界和法律边界,所以,区域之间采取什么方式进行立法协同,也必然难以回答。

   实践中,一些行政区域的相关主体开展协同的方式主要有:签订有关立法协作的协议;在私下达成有关协作意向后,由各行政区域的立法主体及其内部组织在立法中做出协调一致的规定或者分别出台相关文件;对立法规划、立法计划和立法中的具体内容进行沟通协商;定期或者不定期召开区域协同立法的联席会议;对一些区域性的立法项目共同研究;为协同立法提供必要的保障,等等。

   而仔细梳理和分析这些区域开展立法协同的具体做法,就会发现,各行政区域在采取多种方式开展协同的时候,都尽量避免直接发生抵触宪法法律具体规定的情况,所以,采取的协同方式基本都不具有刚性的特点,对协同各方也没有明确的带有法律效力的约束力,因而这种协同有没有法律效果以及有什么样的法律效果,实际上也具有很大的不确定性。

   出现这种情况的主要原因, 恐怕还是对各种协同的方式缺乏必要的法理论证,而这背后是否也还有一个原因:要在宪法法律上找到区域协同立法的具体依据是很困难的。协作方式及其法律效力不确定,在没有出现分歧和冲突时,不会引发问题,而一旦引发立法问题以及由立法牵连引发其他问题,恐怕就比较麻烦了。

   5.在单一制国家结构形式下,区域能否协同立法?

   这是根本性的问题。区域协同立法表面上看是发生在平行的行政区域之间的立法行为,但背后涉及的问题却是中央与地方的关系,即在单一制的国家结构形式下,横向的行政区域之间能否彼此表达意志,以沟通协商、签订协议等方式来达成立法意向,再去单独立法甚至在区域之间进行共同立法?这是个十分重大的宪法问题,但在理论中尚没有引起足够重视,本文将在后面继续述及。

  

   区域协同立法面临的

   合宪合法性困境

  

   区域协同立法的合宪合法性是一个无法回避的问题。现在,总体的意见趋势是,看好和推进促成这项工作以及相关理论,虽然也有一些意见对协同立法的合宪合法性提出疑虑,但似乎没有引起足够的重视研究,或者被有意无意地回避了。

   在实践中采取的区域协同措施,也存在几个值得注意的现象:

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国法律评论》2019年第4期

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