刘松山:区域协同立法的宪法法律问题

选择字号:   本文共阅读 466 次 更新时间:2019-09-11 22:10:54

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刘松山 (进入专栏)  
协同立法与行政区划的规定也有不相容的一面。

  

   3.引发了人民代表大会制度的内在紧张关系

  

   单一制的国家结构形式决定了我们要实行人民代表大会制度,因为只有实行这个制度,才能保证国家有一个最高权力机关即全国人民代表大会,在国家机构的体系中实行中央的统一领导。而在地方,人民代表大会制度的基本设计,是以行政区划为基础的,与单一制国家结构形式相适应,实行纵向的领导体制。

  

   在这个体制下,各级人民代表大会以及由它产生的政府,行使职权的边界只能限于本行政区域内,也即宪法和地方组织法的规定:地方各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法法律的实施,各级人民政府在本行政区域内行使其行政管理的职权,并向人大负责,受人大监督。

  

   这样,同一级人大和政府只与它的上下级行政区域内的人大和政府发生纵向的关系,而不与横向行政区域内的人大和政府发生宪法法律上的关系。在这个体制下,一个行政区域内的人大和政府代表本行政区域人民的意志,可以在纵向的范围内对下级人大和政府进行领导监督,它们行使的职权不能介入横向的其他行政区域,不能代表本行政区域与横向的没有管辖关系的其他行政区域发生宪法法律上的职权关系。这个宪法体制的精神是清晰的,没有疑问的。

  

   现在开展协同立法,就使地方人大和政府在发生纵向关系的同时,又与横向行政区域内的人大与政府发生了关系,而且,这个横向的关系在很大程度上已经介入了宪法法律的领域,这就与人民代表大会制度的基本内容不相符合, 引起了政治制度内在的紧张关系。这里有一些案例值得注意。比如,国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》 提出:“着力构建规范透明的法制环境”,“加强区域立法工作的合作与协调,形成区域相对统一的法制环境”。

  

   国务院的这个指导意见,既不是法律也不是行政法规,在法律效力上是存疑的,但它却要求加强长三角区域立法工作的合作与协调,这实际是在人民代表大会制度的体制之外,对长三角地区不同行政区域的人大和政府的职权提出了调整的意见。这个意见是否属于国务院的职权范围,是可以讨论的。

  

   还有一些地方的立法也值得注意。为防治长三角地区大气污染,几年前,苏、皖、浙、沪三省一市成立了长三角区域大气污染防治协作小组,并由这几个地方人大的专门委员会和常委会工作机构组成联席会议,经过横向的沟通、交流、协商后,上海、江苏、安徽在大气污染防治方面开展了共同立法活动。

  

   具体成果是:

  

   2014年上海市人大常委会修改后的《大气污染防治条例》,第六章的章名就叫“长三角区域大气污染防治协作”,并用9个条文规定了协作的主要措施内容。

  

   2015年江苏省人大常委会通过的《江苏省大气污染防治条例》,也设计了 “区域大气污染联合防治” 一章,并规定:“省人民政府应当根据国家有关规定, 与长三角区域省、市以及其他相邻省建立大气污染防治协调机制,定期协商解决大气染污防治重大事项,采取统一防治措施,推进大气污染防治区域协作。”江苏省的这个条例还规定:“省有关部门应当与长三角区域省、市以及其他相邻省相关部门建立协商机制,共享大气环境质量信息,优化产业结构和布局……协调跨界大气污染防治纠纷,促进省际之间的大气污染防治联防联控。”

  

   同样是在 2015年,安徽省人大常委会通过的大气污染防治条例也规定,省人民政府根据实际需要,与长三角区域以及其他相邻省建立大气污染联合防治协调机制,开展区域合作。

  

   这两省一市开展的大气污染防治方面的立法协作,以及三个相关条例对跨省大气污染防治协作的规定,从初衷和内容上看毫无疑问是好的。 但问题是, 按照这三个地方性法规的规定, 三个地方的政府及其部门在大气污染方面的跨区域协商协调、联防联控的职权,已经介入其他行政区域, 并且其他行政区域的国家机关也可以进入本行政区域行使职权,这就涉及省际之间国家机关职权的整合。

  

   这样的立法权是否属于两省一市的人大及其常委会?即使江苏省在条例中规定省政府应当“根据国家有关规定”,在大气污染防治方面跨省行使职权,但是,这个“国家有关规定”,是谁的“有关规定”,谁又有权做这样的规定呢?在宪法和 地方组织法等法律相关规定没有修改的情况 下,上述问题值得研究。

  

   对于行政职权的整合,在行政处罚和行政许可中,是有先例的,即相对集中处罚权和许可权。但需要注意的是,这两项职权的相对集中行使,是由《行政处罚法》和《行政许可法》两部法律予以规定的, 而且法律明确规定只有在这两个领域,国务院和经国务院授权的省一级政府才可以决定一个机关行使有关行政机关的处罚和许可权。

  

   更重要的是,有权决定相对集中处罚权和许可权的省一级政府,它的决定权以及所决定的行政机关的相对集中的职权,只限于本省的行政区域,而绝不能触及其他横向的行政区域。这样看,现在两省一市有关跨行政区域进行大气污染防治协作的立法权力即便放到国务院,也是有问题的。因为省一级行政区划的划分和设置,属于全国人大的职权,国务院是否有权以指导意见包括立法的方式,调整、整合跨省国家机关的职权,是大可怀疑的。

  

   值得注意的是,上述两省一市的立法结果,是由省市人大常委会的工作机构通过联席会议、协商交流等方式,进行事先立法合作的成果。这一协同立法工作在很大程度上打乱了人民代表大会制度下的纵向地方国家机关体系,与宪法和地方组织法等法律关于地方国家机关行使职权范围的规定明显不符。

  

   京津冀三地人大常委会主任会议, 分别通过了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》的文件,目前三地都没有公开“若干意见” 的具体内容。但从名称即可看出,文件内容必然涉及三地人大常委会立法协同工作中的相互关系, 三地人大常委会的有关工作机构或者其他组织不可避免地要介入其他行政区域人大常委会的立法活动。

  

   横向行政区域人大常委会职权的行使,与宪法、 地方组织法等法律关于人大及其常委会行使职权的界限的规定,难免要发生冲突。所以,人大常委会主任会议是否适宜通过这样的文件,也是可以讨论的。

  

   区域之间开展协同立法,无论是协同立法的具体工作本身,还是协同立法带来的立法结果,都不可避免地要对横向行政区域的国家机关职权进行调整和改变,与人民代表大会制度纵向行使职权的政治体制发生冲突,这是需要十分警惕和重视的。

  

   4.在立法体制上出现法无明文规定能否协同立法的困境

  

   区域协同立法涉及对现有立法体制的改变和调整。 宪法法律既没有规定区域不能协同立法,也没有规定区域可以协同立法,更没有规定区域如何协同立法,以及协同立法的职权边界。

  

   面对宪法法律的模糊,平行的行政区域能否协同立法?从具体的条文看,宪法法律只明确规定了哪一层级的立法主体在该行政区域行使立法职权的内容,但没有禁止某一行政区域的立法主体与另一行政区域的立法主体协同立法。

  

   没有禁止可以作两种理解:

  

   一是宪法法律没有禁止,即意味着可以跨行政区域协同立法, 即所谓法无禁止即可为,而通常所说的法无禁止即可为,主要适用于公民或者其他被公权力监管的组织;

  

   二是宪法法律没有禁止,但也没有授权,而没有授权即意味着不可以跨行政区域协同立法, 即所谓法无授权不可为。如何准确理解公权力行使中的所谓法无授权不可为,是一个大问题。

  

   在处理公权力行使主体与被监管对象的关系上, 法理的基本要求是,为了保护被监管者(主要是行政相对人) 的合法权益,公权力行使主体应当遵循法无授权不可为的原则。

  

   当然,这里的“不可为”,是指不可为不利于被监管者的事,而不是说对被监管者有利的事,公权力行使者也不可为。但是,在公权力行使主体彼此之间,如何认识和处理法无明文规定时的可为与不可为,是长期以来没有引起重视和研究的问题。现在的区域协同立法就是一个典型。

  

   一些意见和建议

  

   从上述问题及相关分析可以发现, 区域协同立法对于推动区域协调发展具有积极意义, 各方面开展协同立法的初衷是好的,也取得了一些成效。

  

   但需要注意的是, 对于区域协同立法的相关理论,尚缺乏必要研究,而这项工作又显然涉及国家结构形式、政治制度和立法体制中的诸多重大问题,因此,在积极推进的同时须十分慎重,特别是要着眼宏观、全局和长远,以立体思维对这项工作进行综合研判,权衡利弊,在维护宪法权威,维护法制统一的前提下做好区域协同立法工作。

  

   为此,本文提出以下意见和建议:

  

   1.妥善处理宪法序言相关表述与总纲以及国家机构中涉及行政区划有关规定的关系

  

   如前所述,区域协同立法符合序言的相关表述,但与行政区划及国家机构中的相关规定存在紧张关系。这就需要回答:序言中有关内容是否具有法律效力以及具有什么样的法律效力, 当总纲和国家机构中有关行政区划的规定,与序言中区域协调发展的表述发生冲突时, 究竟以总纲为准还是以序言为准?把这个问题回答清楚了,对于科学认识和妥善处理宪法的内在关系,具有十分重要的意义。

  

   2.建议由全国人大常委会以立法方式对区域协同立法事项作出专门规定

  

   区域协同立法面临的最大问题是,缺乏明确的宪法法律依据,在立法法规定的立法体制下,也没有明确的空间。所以,如果区域协同立法确属区域协调发展之必需,建议由全国人大常委会有针对性地以立法的方式来解决,这样既可以解决前述宪法层面存在的冲突,也可以使区域协同立法有法律依据,真正做到依法立法。

  

全国人大常委会解决问题可以有两种方式:一是修改立法法,在其中增加有关区域协同立法的内容;二是以类似授权立法的方式,专门作出一个关于区域协同立法的决定。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法律评论》2019年第4期思想栏目(第62—75页)

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