刘松山:区域协同立法的宪法法律问题

选择字号:   本文共阅读 466 次 更新时间:2019-09-11 22:10:54

进入专题: 区域协同立法  

刘松山 (进入专栏)  
并明确宗旨任务后,由于宪法规定北京是首都,党中央又把雄安新区的建设确定为千年大计,那么,京津冀协同发展中的很多事项,恐怕就不仅仅是一个地方立法中的地方性事务或者执行法律行政法规的事项了,有些事项可能都有上升到全国人大及其常委会专属立法权限的必要了。

  

   实际上,类似现象在长三角区域和珠三角区域的协同发展中也可能出现。在这种情况下,这几个协同发展的地方能否对有关事项进行协同立法?如果能,依据是什么?

  

   按照宪法法律的规定,地方国家政权机关因为在一个行政区域内管理该行政区域的经济社会文化等事务,才有相应的立法权限,但是,经济社会文化等事务的范围是极其宽泛的,在一个行政区域内属于地方立法权限的专项事项,一旦超过了这个范围,所牵涉的问题可能就会十分复杂。如果要开展协同立法,就会面临很多没有论述清楚的理论和实际问题。从现在一些做法看,京津冀、 长三角等地方所进行的协同立法的事项, 主要限于环境保护方面,尚没有非常大的突破,但对这些问题我们需要未雨绸缪,先做研究和预案。

  

   4.区域协同立法的方式是什么?法律效力如何?

  

   由于区域协同立法中,对谁能确定可以协同的区域,以及哪些主体、哪些事项才可以协同,尚缺乏清晰的认识边界和法律边界,所以,区域之间采取什么方式进行立法协同,也必然难以回答。

  

   实践中,一些行政区域的相关主体开展协同的方式主要有:签订有关立法协作的协议;在私下达成有关协作意向后,由各行政区域的立法主体及其内部组织在立法中做出协调一致的规定或者分别出台相关文件;对立法规划、立法计划和立法中的具体内容进行沟通协商;定期或者不定期召开区域协同立法的联席会议;对一些区域性的立法项目共同研究;为协同立法提供必要的保障,等等。

  

   而仔细梳理和分析这些区域开展立法协同的具体做法,就会发现,各行政区域在采取多种方式开展协同的时候,都尽量避免直接发生抵触宪法法律具体规定的情况,所以,采取的协同方式基本都不具有刚性的特点,对协同各方也没有明确的带有法律效力的约束力,因而这种协同有没有法律效果以及有什么样的法律效果,实际上也具有很大的不确定性。

  

   出现这种情况的主要原因, 恐怕还是对各种协同的方式缺乏必要的法理论证,而这背后是否也还有一个原因:要在宪法法律上找到区域协同立法的具体依据是很困难的。协作方式及其法律效力不确定,在没有出现分歧和冲突时,不会引发问题,而一旦引发立法问题以及由立法牵连引发其他问题,恐怕就比较麻烦了。

  

   5.在单一制国家结构形式下,区域能否协同立法?

  

   这是根本性的问题。区域协同立法表面上看是发生在平行的行政区域之间的立法行为,但背后涉及的问题却是中央与地方的关系,即在单一制的国家结构形式下,横向的行政区域之间能否彼此表达意志,以沟通协商、签订协议等方式来达成立法意向,再去单独立法甚至在区域之间进行共同立法?这是个十分重大的宪法问题,但在理论中尚没有引起足够重视,本文将在后面继续述及。

  

区域协同立法面临的合宪合法性困境


   区域协同立法的合宪合法性是一个无法回避的问题。现在,总体的意见趋势是,看好和推进促成这项工作以及相关理论,虽然也有一些意见对协同立法的合宪合法性提出疑虑,但似乎没有引起足够的重视研究,或者被有意无意地回避了。

  

   在实践中采取的区域协同措施,也存在几个值得注意的现象:

  

   一是没有一个协同的机关组织明确提出它们的协同措施的宪法法律依据;

  

   二是一些地方出台的协同措施办法没有或者不愿意在媒体上公开;

  

   三是已有的协同措施办法从法律性质上看,具有很大的模糊性,既不能一概地指称它违宪违法,又不能明确地说它不违宪违法;

  

   四是不少区域都积极地沟通协商甚至签订合作协议,或者各自出台协同合作的文件,但如前所述,这些协议文件规定的内容除了自我约束能产生效力外,都不具备任何外在的法律约束力。

  

   为什么会出现这些令人费解的情况?从根本上看,还是因为协同立法在合宪合法性上存在难以回避的内在困境。

  

   1.序言和总纲以及国家机构有关规定上的冲突

  

   这个问题本文在第一部分已经提出了。区域协同立法是促进区域协调发展的重要措施,也可视为区域协调发展本身的一项内容。在这个意义上, 如果把协同立法放到宪法的序言中衡量,可以得出的结论是,它符合宪法序言中新增加的国家指导思想,即“科学发展观”、“习近平新时代中国特色社会主义思想”以及“贯彻新发展理念”。因为科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大报告提出的新发展理念,都明确包括区域协调发展的内容,所以, 区域协同立法符合宪法序言关于国家指导思想的这些表述,是没有疑问的。

  

   区域协同立法也符合宪法序言修改后新增加的国家根本任务。2018年修改后的宪法序言要求,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这个内容在党的十九大报告中的表述是,到本世纪中叶,要把我国建设成为“五位一体”的社会主义现代化强国,到那时,要“实现国家治理体系和治理能力现代化”,“全体人民共同富裕基本实现”。

  

   区域协调发展正是实现国家治理体系和治理能力现代化以及全体人民共同富裕的必由之路,所以,作为区域协调发展内容之一的区域协同立法,当然也是这一国家根本任务的应有之义。从这个角度上看,协同立法对区域协调发展的作用越大,其在宪法序言国家根本任务中的地位就越重要要,价值就越大,因而合宪性也是没有疑问的。

  

   结合本文第一部分对宪法序言和总纲以及国家机构的相关分析,可以看出,如果把宪法序言与总纲中的行政区划以及国家机构中的地方国家机关分割开来理解的话,区域协同立法完全符合宪法序言的相关表述。

  

   但问题是,宪法总纲中规定了行政区划,国家机构一章中又规定了以行政区划为基础的国家机关体系,而平行的行政区划及其国家机关体系本身并不包含横向合作的元素,序言有关区域协调发展的内容与行政区划的规定,显然是相冲突的。所以,区域协同立法在精神宗旨方面符合宪法序言, 但在具体措施办法上又与宪法总纲和国家机构的有关规定发生了冲突。

  

   2.在单一制国家结构形式上面临的困境

  

   我国宪法对国家结构形式的设计,是单一制的中央集权模式,即实行单一制国家结构形式。而在单一制国家结构形式中,最难处理的就是中央与地方的关系。中央与地方的紧张关系,在几千年的封建历史中就经常以不同的形式表现出来。新中国成立以来,中央与地方的紧张关系也一直存在。而科学划分行政区域是妥善处理中央与地方关系、维护中央权威、保证国家社会稳定和兴旺发达的重要前提。

  

   这方面,历史的经验教训离我们并不远。

  

   新中国成立之初,全国被划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区,实行党政军一体化管理。设立六大行政区的原因是,“中共中央不能不在一定程度上迁就于各根据地和各大野战军,亦即各大山头客观存在的现实状况”。但是, “大行政区的制度容易造成中央与地方权力切割,便利于各大区之间在利益上相互依托,进而向中央闹独立性”,这个问题在1953年的“高饶事件” 中充分暴露出来。1954年4月27日,中共中央政治局扩大会议通过决议撤销大区一级的党政机关,至10月,各大行政区及其相关党政机关均被撤销。

  

   笔者认为,在研究区域协调发展和协同立法相关问题的时候,新中国成立之初设立和撤销各大行政区的这段历史,值得关注和研究。

  

   现行宪法对地方行政区域的划分显然摒弃了设置大行政区的做法,而在全国设立较多的省区市,由中央直接管辖,运用的是中央“分而治之” 的谋略。这个立宪的原意,显然是不愿意看到地方出现“各大山头”,特别是不允许出现地方之间“在利益上相互依托,进而向中央闹独立性” 的问题。

  

   当然,任何事物都有一体的两面,单纯以行政区划为基础实行对地方的治理, 又不可避免地出现了画地为牢、地区隔绝、地方封锁、破坏市场统一乃至法制统一的负面现象。但是,追踪历史的脉络可以发现,不允许行政区域之间因为利益相互依托而向中央闹独立性,这个立宪的精神是十分清晰且不容置疑的。

  

   现在的问题是,宪法以三十多个省级行政区划为基础,实行中央对地方的管辖,没有规定行政区域之间可以相互协调发展,是否就一概排斥区域之间的协调发展呢?

  

   应当说,以不损害中央统一领导为前提,推动区域协调发展,最终达到共同富裕,实现“五位一体”的国家根本任务,宪法没有理由排斥这样的区域协调发展, 包括协同立法,但又有什么办法能够预先判断和防微杜渐,保证区域的协调发展包括协同立法,最终不会导致地方与中央在政治上的紧张关系呢?

  

   这实在是一个异常重大的问题,应当引起足够重视。

  

   如果把现在的协同立法放到国家结构形式的安定性上来进行深层考量,就会发现,它存在并完全可能引起两方面的困境:

  

   一方面,基于不允许出现“山头”倾向和向中央闹独立性的基本精神, 宪法关于行政区划的规定, 是不包括或者不允许行政区域之间的横向协调发展包括协同立法的。 协同立法与现行的单一制国家结构形式有不相容的一面。

  

另一方面,在区域协调发展不对中央统一领导构成威胁的情况下, 宪法关于行政区划的规定,在发展方向上应当允许甚至鼓励区域协调发展包括区域协同立法, 但是, 如何保证这种协调发展和协同立法最终不会出现“山头”倾向和向中央闹独立性,又是一个难题。在这个意义上,(点击此处阅读下一页)

进入 刘松山 的专栏     进入专题: 区域协同立法  

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/118127.html
文章来源:《中国法律评论》2019年第4期思想栏目(第62—75页)

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统