温学鹏:香港的“高度自治”与未来政制发展

选择字号:   本文共阅读 444 次 更新时间:2019-09-05 22:15:40

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温学鹏  

   (二)香港高度自治的管治形式有限但独具特色

   根据香港基本法的规定,中央管治香港的形式远没有一般自治类型丰富。

   第一,中央政府对香港仅有直接管治而没有间接管治的形式。香港基本法第13条和第14条规定,“中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务”,“中央人民政府负责管理香港特别行政区的防务”。除此之外,中央政府虽然有权向行政长官发出指令,但仔细分析《香港特别行政区基本法》第48条第8款,(行政长官)执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令。此处的“指令”之前有一个限定“本法规定的有关事务”。通盘考虑基本法的规定,此处的“有关事务”应该是指根据基本法中央政府有权直接管理的事务,进一步而言,也就是国防和外交事务。(18)因此,向行政长官发出指令,仅是中央直接管治香港权力的延伸,而并不是间接管治形式。间接管治的核心是,扩大中央管治地方的事务范围,但尊重地方的自行执行权。在基本法第48条之下,国防外交事务本来就属于中央管治范围,并不能体现间接管治的实质。

   第二,中央政府没有税收管治的形式。税收是任何政府有效运转的前提,也是政府实施管治的重要手段。但根据香港基本法第106条的规定,“香港特别行政区保持财政独立。香港特别行政区的财政收入全部用于自身需要,不上缴中央人民政府。中央人民政府不在香港特别行政区征税。”中央政府不在香港征税,也就缺少了通过税率调节等形式管治香港的途径。

   第三,中央政府缺少通过财政补贴管治香港的形式。当然,基本法并没有禁止中央向香港特别行政区进行财政补贴。但既然中央政府不在香港征税,那就失去了中央对香港财政补贴的逻辑前提。而且,就实际情况而言,香港是一个富裕的国际大都市,财政补贴的方式也很难起到的效果。

   第四,根据基本法的规定,香港法院拥有司法终审权,仅在国防、外交等国家行为上无管辖权。这一方面使有关自治权的纠纷,不能像联邦制和地方分权制那样由国家最高法院进行司法解决;另一方面也不能使最高法院通过相关案件的审理,对基本法做更符合国家整体利益的阐释。因此,在高度自治中,中央政府还比一般自治类型缺少司法保障的管治形式。

   第五,与一般自治类型相比,高度自治中的中央政府享有对香港特区行政长官及主要官员的任命权,这是一般自治类型中所没有的人事管治形式。根据香港基本法第45条、第48条第5款,中央政府对香港特别行政区行政长官、各司司长、副司长,各局局长,廉政专员,审计署署长,警务处处长,入境事务处处长,海关关长具有任命权。

   (三)高度自治与主要国家管治形式比较简表

   至此,对前述一般自治类型与香港高度自治模式管治形式的异同可列出比较简(见表1)。

   对比可见,无论是地方分权制还是联邦制,其他国家在中央管治的形式上都比基本法体制之下的“高度自治”要丰富。但是,在基本法所建立的“高度自治”体制中,中央对香港主要官员有任命权,这是其他自治类型所不拥有的。

  

   二、中央管治内容的比较

  

   如果说管治形式是中央管治地方的“工具”,则管治内容则表现了中央使用这一工具的频率和程度。从内容上比较香港高度自治与一般自治类型会进一步发现,在高度自治之下中央对香港的管治范围远小于一般自治类型,管治的程度也不及一般自治类型。

   (一)一般自治类型的中央管治范围广泛、程度深

   一般认为,美国州权主义盛行,联邦管治的范围狭小,但仔细分析美国的宪法规定和实际运作,联邦管治的范围其实十分广泛。根据美国宪法第1条第8款的规定,国会拥有在联邦范围内制定法律、发行货币、宣战、管治与外国及州际商业贸易、邮政等权力;总统则有在全国统帅武装力量、负责外交、特赦等权力(宪法第2条第2款)。此外,美国宪法中还有一个“弹性条款”(宪法第1条第8款),授权国会制定“为行使上述各项权力和由宪法授予合众国政府或其他任何部门或官员的一切其他权力所必要与适当的法律。”美国的联邦制经过两百余年的发展,“州际贸易条款”和“弹性条款”不断扩张,已经从“最初的商业贸易扩展到金融、工业、农业、交通运输、劳资关系、民权、健康福利及环境保护等各个领域,达到无所不能的程度”(19),以至于有美国学者评论说,自美国“新政”以来,“州际贸易”条款已经没有特别的含义了。(20)

   相较于美国,德国联邦政府直接管治的事务范围更为广泛。德国基本法第73条列举了多达12项的专属立法权(21),第74条还列举了20多项的共同立法权。具体考察德国基本法第73、74条的规定,除了外交和国防外,联邦政府的专属立法事务至少还包括一部分的公共交通、邮政通讯、部分的工业经济以及刑事警察等等。如果加上共同立法的事项,则联邦政府的立法权更加涵盖食品安全、经济秩序、科学研究、环境保护甚至人工授精、器官立法等领域。

   法国在2003年改革后,地方自治有了长足的发展,但宪法并没有明确列举中央管治或地方自主管辖的事项,仅确立了辅助原则和禁止监护原则,强调“永远将集体行动中的每一项任务置于尽可能低的政府级别上”的理念。(22)但宪法第73条仍从反向规定地方自治团体不得就“国籍、公民权利、公共自由的保障、个人身份及行为能力、司法组织、刑法、刑事诉讼程序、外交政策、国防、公共安全和秩序、货币、信贷和汇兑、选举法”等进行自治立法(23),而这些不能自行立法的事项,显然都属于中央政府直接管治的范围。

   日本地方分权与法国类似,也没有列举中央管治或地方自主管辖的事项,而是采用了概括式授权。日本宪法第92条规定,地方自治的事务由法律规定。这样概括规定的方式,正如有学者所言“从表面上看,……权限较大,而实际很小”,“由于规定过于抽象致使地方自治机关对公共事务常常感到无法处理”。(24)日本学者也认为,“法律的规定被判断为全国统一性规范的事例很多,条例的制定(即地方议会的自治)并非那么自由。”(25)因此,由于概括授权的抽象性和模糊性,日本中央管治地方的范围比前述国家更为广泛。

   另外,正如苏力教授所言,“税收、财政、金融体制在现代国家中央与地方的关系中占据了重要地位,因为税收的征集和分配是从根本上影响中央与地方关系的第二种基本方法”(26)。除了直接和间接管治的范围问题外,一般自治类型中财政管治形式的影响程度更是巨大,地方的财政收入很大一部分依赖中央政府的补贴。

   美国联邦政府大规模地对州进行财政援助开始于罗斯福新政时期。“在30年代的萧条过程中,联邦基金首次真正大规模用来向各州拨款,许多涉及社会福利、卫生、失业、农业以及其他救济的新政措施,通过联邦对州的财政援助计划得以贯彻。”(27)1990年,联邦政府给州和地方的补助金为1338亿美元。(28)2015年,这一数额已经涨到2129.1亿美元,同年美国联邦财政总收入仅为13765.8亿美元,州和地方政府财政收入为9277亿美元。联邦政府给州和地方政府的补助金占州和地方政府财政收入的23%,占联邦财政收入的15.5%。(29)如此巨大的数额、如此高的比例,充分显示了财政补贴手段在美国联邦政府管治各州上的重要作用。

   德国的税收和财政补贴的法治化程度较高,德国基本法第十章专门规定联邦政府与各州的财政与税收问题,其中第104a条确立了财政均衡原则,这为联邦平衡富裕州与贫穷州的财政收支提供了宪法基础,更成为联邦政府实现全国公共服务大致均衡的政策目标的重要手段。两德统一后,在联邦政府的主导下西德各州花费了超过1万亿马克帮助东德重建。(30)如此巨大的财政补贴手段,连德国学者自己也评价道:“财政补助的权限,为联邦对各州施加影响力提供了巨大的可能性……其代价则是各州虽然有限的、但却是大范围地放弃了其独立性与自主性”。(31)

   通过财政补贴对地方进行管治,在单一制国家下的地方分权中更为明显。日本在地方自治改革前,中央与地方的税收比例是2/3和1/3,中央政府将财政收入的50%补贴给地方。(32)地方自治改革后,日本通过各种方式推进地方自治团体的财政自主权,但2016年中央政府对地方自治团体的财政补贴仍占地方自治团体总收入的34.7%,占日本中央政府总支出的30.7%。(33)法国的情况更是如此,法国的地方政府虽然有一定的征税权,但中央税收占全部征税总收入的85%。(34)如此高比例的税收收入,保证了法国中央政府游刃有余地通过财政手段达到管治地方的目标。

   (二)香港高度自治体制下中央管治的范围小、程度弱

   一般自治类型的中央政府对地方至少在四个方面具有管治权:一是国防外交;二是一定的公共交通设施;三是部分的经贸事务;四是部分的刑事和警察。地方对中央的财政补贴依赖严重,进一步保证了中央对地方的影响力。这与香港的高度自治形成鲜明对比。

   首先,基本法仅规定了中央对香港特区的外交和防务有专属权力,除此之外,涉及全国性的公共交通设施、经济贸易和刑事警察等,都是以双方协商合作的形式进行的。在公共交通设施方面,如广深港高铁项目香港段由特区政府自行建造,但与内地相关的对接,却是通过协商方式进行的。其中“一地两检”问题迟迟不能解决(35),反映出高度自治下中央缺失全国性公共设施管辖权的弊端。为了促进内地与香港更紧密的经济联系,中央政府与香港特区政府签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(简称CEPA)的协议。在刑事方面,中央政府也没有一般自治类型中享有的部分刑事和警察权,只能根据基本法第95条,“通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助”。吊诡的是,到目前为止虽有学者不断呼吁,但香港和内地的刑事司法互助协议仍未签订。(36)

   其次,中央缺乏加强管治香港力度的方式和手段。根据基本法的规定,中央不在香港特别行政区征税,就缺乏了财政管治这一形式,更不用提影响程度的问题。况且,基本法允许香港拥有自己独立的货币体系,货币也是一个十分巨大的中央管治地方的权力。中央银行可以通过货币的发行、调整贴现利率等多种形式实现通货的膨胀或紧缩,从而对地方经济进行调控。

   再次,中央的人事管治手段也非常虚弱。中央政府虽然享有对行政长官和主要官员的实质任命权,但中央政府的任命不是任意的。基本法第45条规定,行政长官人选必须首先“在当地通过选举或协商产生”,然后交由中央任命。中央政府不任命香港居民协商或选举产生的行政长官人选需要承担极大的政治代价。

最后,有人可能会认为,除了国防外交权外,中央还享有在基本法附件三中列入全国性法律的权力、特别行政区法律备案审查权、基本法解释权和修改权等权力,这些权力可以扩大和增强中央对香港的管治。然而,这些权力诚然属于中央,但中央对香港直接管治的范围仍没有超出国防外交的界限。在基本法附件三中列入全国性法律的权力和特别行政区法律备案审查权,这两种权力与前文讨论的中央政府向行政长官发出指令权相似,都有一个限制性的前提,即本法规定的中央事务(37),也就是说,这三项权力都只有在涉及国防外交等不属于香港自治范围的事务时,中央才能行使。基本法的解释权虽然在20年的实践中发挥了重要作用,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:苏州大学学报:法学版

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