郝铁川:香港特区享有的是单一制国家结构下的高度自治权

选择字号:   本文共阅读 694 次 更新时间:2019-09-04 06:26:13

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郝铁川  
无论如何,这种种可能出现的猜疑及其所产生的政治冲击,对香港的政治稳定、中央与特区关系、甚至中国的国际关系,都会造成不利的影响。香港并不拥有所谓“次主权”。以“次主权”来诠释香港在对外事务上的角色和权力属用词不当。香港应该严格遵守基本法有关外交和对外事务的规定,在“一国两制”的原则和框架下,恰如其分地参与和处理对外事务。

   北京大学教授饶戈平先生认为,香港享有超过内地所有地区的最大限度的对外交往权,但不拥有外交权,也不拥有“次主权”“次外交”。他指出,外交权是指主权国家的特定机构制定对外政策、参与对外交往与合作、处理对外事务的权力,而对外事务是一个国家与外部世界交往的各种关系的总和,两者在权力来源、权力性质和权限范围上有严格区分,不可以相提并论,混为一谈。饶戈平还引述统计数字,指出目前单独适用于香港的双边协议逾220项,其中经中央政府授权以香港特区政府名义自行签署的各类协议有148项,数字超过了香港回归前自行订立的双边协议的总和,缔约的领域和范围也比回归前明显扩展。他续指,香港以“中国香港”名义单独参加的不以国家为单位组成的政府国际组织有37个,其中17个是回归后加入的。两个数字反映香港回归15年来,“一国两制”不仅没有损害,反而大大保障、拓展了香港广泛的对外事务权。

   我认为,在主权的拥有和行使方面,联邦制和单一制国家的一个重大区别就是:联邦制国家中央政府和其成员单位(如美国各个州)共同拥有主权;而单一制国家的主权只有经全民选举产生的中央政府才能拥有,地方则不能像联邦制下的各成员单位那样拥有部分主权。中国是单一制国家,根据“主权在民”原则,主权由全国人民代表大会统一行使,任何地方政权不得分割、行使。香港特别行政区是法律地位相当于省、直辖市、自治区一级的地方政权,当然不会有什么“次主权”。

   联邦制之所以和单一制有此种大区别,与他们的历史传统很有关系。联邦成员国在联邦国家成立之前,是单独的享有主权的政治实体;加入联邦之后,虽然不再有完全独立的主权,但在联邦宪法规定的范围内,联邦成员的主权仍受到法律的保护,联邦成员有自己的宪法和法律。在组成联邦制国家时,联邦成员单位原将各自的部分权力让渡给联邦政府,同时又保留了部分管理内部事务的权力。而单一制国家政权是先有中央政权,然后再由中央去建立各个地方政权。

   由于单一制和联邦制在主权的拥有和行使方面的不同,所以两者在中央和地方的关系上也就有了许多重大差别。根据联邦制原则,中央政府与成员单位并不是上级与下级的关系,而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。它们彼此独立,权力都有限制。各成员单位也是国家主权的组成部分,因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权,且各组成部分的权力并非联邦授予,这一点与单一制国家也不同。因为单一制国家的地方政权的全部权力均由中央政权授予,是中央政权的下级,须遵循服从中央统一领导的原则。

   美国是个典型的联邦制国家,美国的州State其实也是国家的意思,美国的全称United States of America,缩写为USA,或简称为United States,其实就是合众国(联合众个国家)的意思。美国各州还有自己的宪法与法律,州长并不听命于美国总统,任命与去留也不受总统制约。总统到各州视察,州长、市长们可以不陪同与接待。因为他们由选民产生,对选民负责,并不对总统负责。地方官员只对本地公民负责,不对中央负责。有一个笑话,美国最小州的州长上厕所,看见唯一一个坑被小布什占着,他可以让小布什起来,州长先上厕所。各个州只要不违反宪法,不侵犯公民权,那基本就是个独立王国。所以国内总统和州长几乎没有隶属关系,州政府与联邦政府对着干的事情因而屡见不鲜。但这都是单一制国家所不允许的。

   香港是直辖于中央政府单一制下的一个地方行政区域,它就不可能拥有联邦制下成员国所有的部分主权。北京大学陈端洪教授就在其所著的《宪治与主权》一书中主张在香港的“高度自治”前面加上“单一制下的”五个字,或称“高度授权自治”,而不是割裂的高度自治或自治的提法,因为抽象的“一国”在概念上并不等同于单一制或授权,“一国”可以具有联邦制等多种形式,但《香港基本法》里的“一国”只是指单一制或中央政府主权的含义。在中国这样的中央集权性的单一制国家里,香港特区根本不会拥有什么“次主权”。沈旭晖提出香港拥有“次主权”,实际上多少有点迎合香港某些人总想把香港与国家平起平坐、“一国”与“两制”平起平坐的错误理念。

  

   三、香港特别行政区享有的高度自治权是中央政府通过《香港基本法》授予的,香港特别行政区不存在“剩余权力”

  

   一般认为,单一制下的地方政权除了中央政权授予的法定权力之外,并没有什么剩余权力。只有联邦制下的地方才可能拥有剩余权力。如美国宪法第十条修正案规定:“凡宪法所未授予联邦或未禁止各州行使的权力,借由各州或人民保留。”因此,州的权力,一般就称为“保留权力”或“剩余权力”。在这一点上,美国不同于其他一些联邦制国家,例如根据加拿大的政治制度,对州的权力做列举规定,而对联邦权力则作保留规定。

   梁爱诗女士2004年9月非常正确地指出:中国是一个单一制国家。因此,权力是由中央下放,授权地方行使某些特定权力。然而,地方并无任何剩余权力。根据中国宪法第31条和第62条第13项,全国人大有权决定特别行政区的设立“及其制度”。特别行政区无权单方面改变全国人大已决定的制度。[4]黄仁龙先生在《〈基本法〉实施十载:挑战与前瞻》一文中也指出,中华人民共和国实行单一制度。在这种制度下,只存在一个国家,地方政府享有的权力均由国家授予。香港特区由全国人大根据《中华人民共和国宪法》第31条设立。《基本法》也是由全国人大制定,把行政管理权、立法权和司法权授予香港特区。虽然《基本法》是特别关乎香港特区,但却是一条全国性法律,而并非地方性法律。这个说法有两个含义。一是《基本法》是由全国人大所制定的,二是中国香港以外的其他地方必须遵守该法。

   《香港基本法》中香港特区所拥有的自治权力,都是中央政府授予所得,根据清华大学法学院程洁教授《中央管治权与特区高度自治——以<基本法>规定的授权关系为框架》[5]一文的研究,《香港基本法》对特区高度自治的授权可以分为三大类:

   第一类是一般性授权。这一类授权的特征是特区可以根据《香港基本法》的规定直接行使的权力,不需要中央进一步授权。例如《香港基本法》第16条、17条、19条分别规定香港特区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。

   第二类情况是原则规定特区可以行使某一方面权力,同时规定在行使有关权力时还需得到中央的具体授权。例如,《基本法》第96条规定,在中央人民政府协助或授权下,香港特别行政区可以与外国就司法互助关系作出适当安排;第125条规定,香港特别行政区经中央人民政府授权继续进行船舶登记,并根据香港特别行政区的法律以“中国香港”的名义颁发有关证件。

   第三类情况是《香港基本法》规定了中央政府进一步授权的资格和能力。《香港基本法》第20条规定:“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”香港回归前后,全国人大常委会已经做出过此类授权。如2006年,根据全国人大常委会关于授权香港特区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的《决定》,授权香港特区自深圳湾口岸启用之日起,对该口岸所设港方口岸区依照香港特区法律实施管理。

   《香港基本法》在规定对特区授权的同时,还规定了对特区授权的限制。

   这种限制也可以分为三种情况:一是明确规定某些权力由中央行使,香港特区不拥有这方面的权力。例如,《香港基本法》第13、14条分别规定,中央人民政府负责管理与香港特区有关的外交事务、负责香港特区的防务,第19条规定香港特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。二是规定某种权力中央可以行使,特区也可以行使,但中央有最后的决定权。例如,第158条规定,《香港基本法》的解释权属于全国人大常委会,全国人大常委会授权香港特区法院在审理案件时对本法关于香港特区自治范围内的条款自行解释。如果全国人大常委会作出解释,香港特区法院在引用该条款时应以全国人大常委会的解释为准。但在此以前的判决不受影响。三是《香港基本法》还规定特区在行使某些权力时必须通过一定的法律程序。例如,《香港基本法》对特区立法做出了程序性规定,对特首作出决策要征求行政会议意见等都属于这一类规定。

   萧蔚云教授在《香港基本法讲座》一书中专门讲述了《基本法》第20条规定中央政府还可以授予香港特区“其他权力”的来历。他说,行政管理、立法权、独立的司法权和终审权从总体上已经包括了全部高度自治权在内,但是有些香港人士还不放心,认为还有“剩余权力”《香港基本法》没有规定,这些权力也应当归香港特别行政区。这种看法和认识是源于联邦制国家的理论。在联邦制国家中,联邦的成员国将其一部分权力授予联邦,组成联邦国家,法律没有规定的“剩余权力”就归成员国。我国是单一制国家,地方权力是中央授予的,“剩余权力论”不适用于我国。为了满足一些香港人士的要求,《香港基本法》第20条规定:“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”即将来还有权力需要授予香港的,上述三个中央国家机关(全国人大、全国人大常委会和国务院)还可授予香港特别行政区。这里指明是中央“授予”的其他权力,而非香港特别行政区固有的“剩余权力”。[6]

   众所周知,单一制和联邦制的区别是:

   第一,是否具有固有权。联邦制下的成员单位享有固有权,而单一制下的地方政府则不享有此种权力。所谓固有权是指原始权,即联邦国家各邦的权力并非基于联邦授予,而存在于联邦成立之前,并且各邦的权力具有独立、排他的特点。而单一制下的地方政府则不具有这种特点。它的权力不可能先于中央政府而存在,而是中央政权建立后配置的。

   第二,是否具有自主组织权。联邦制下的各邦都享有规定自己的组织形式的权力,各邦都有自己的宪法。而单一制下的地方政府则不拥有此项权力,其组织形式只能由中央通过法律的形式予以规定。

   第三,是否拥有主权。主权包括对内的统治权和对外的防御权。在单一制下,只有中央政权行使主权,国家问题由中央政府决定,各地人民可以用国民的资格选举代表组织国民议会,然而却不能用地方政府的名义来参加统治权行使。而联邦制下的国家主权则由中央和成员单位共同行使。国家问题不由中央政府单独决定,除了各地人民用国民的资格选举代表组织国民议会之外,成员国还可以用自己的名义选派代表组织联邦议院来参加国家统治权行使。

   第四,地方政府的权力是否由中央授予。联邦制下各邦的职权在本质上是属于各邦自己的,单一制下地方政府的权力是由中央授予的,这是现代社会区分联邦制和单一制的最基本的标准。

   第五,中央和地方的职权是否有宪法保障。联邦制下联邦和各邦的权利划分是由宪法保障。联邦制下联邦与各邦之间的权力往往是通过宪法来确定的,任何一方都不得越权,否则就构成违宪,应予撤销。如欲变更联邦与各邦(或共和国)之间的职权划分,需启动修宪程序。而单一制下中央与地方的职权划分虽然也是通过宪法和法律界定的,但一般是由中央单方面决定的。无论地方政府享有多大的权力,也无论中央政府在作出分权决定时是否听取地方政府的意见,在法理上地方政府对中央分权的决定无抗衡权。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《江汉大学学报(社会科学版)》 2017年06期

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