郝铁川:香港特区享有的是单一制国家结构下的高度自治权

选择字号:   本文共阅读 694 次 更新时间:2019-09-04 06:26:13

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郝铁川  
自决权是国际法上的一般原则,人民的自决权通常是通过“对内”的“自决权”,“对外”的自决权只有人民在被外国统治等须特别限定的状况下才能出现,并且认为魁北克居民没有单方面分离的权利。这一意见反映了国际社会对自决权的一般认识。

   (三)中国宪法和《香港基本法》都明确规定中国公民必须履行维护国家统一、领土完整和主权的义务

   一些联邦制国家的宪法规定了联邦的成员单位经过法定程序和规定可以退出联邦,而中国是单一制国家,自古及今都不允许分裂祖国。《中华人民共和国宪法》第4条第3款规定:“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”第52条规定:“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。”维护国家统一是指维护国家主权独立和领土完整。在中国宪法的指导和制约下,香港《基本法》“序言”指出:“香港自古以来就是中国的领土,一八四零年鸦片战争以后被英国占领。一九八四年十二月十九日,中英两国政府签署了关于香港问题的联合声明,确认中华人民共和国政府于一九九七年七月一日恢复对香港行使主权,从而实现了长期以来中国人民收回香港的共同愿望。”“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定,在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港特别行政区,并按照‘一个国家,两种制度’的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策。”这说明“维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定”,是实行“一国两制”、制定《香港基本法》的主要目的。所以,《香港基本法》第1条明确规定:“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”第23条规定:“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动,禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”因此,在香港鼓吹独立、分裂完全是违法行为。

   (四)中国是一个单一制国家,地方政权无权通过任何表决程序而独立

   由于联邦制国家的历史特点是地方政权先于中央政权的存在,中央政权的权力是地方政权让渡自己部分权力之后而形成的,因此不少联邦制国家的地方成员单位通过一定的法律程序可以退出联邦而独立。例如,在美国,各州拥有从美国独立出去的权力。美国宪法涉及联邦和州的关系的部分是宪法第四条,该条虽没有提及各州是否有独立权,但根据宪法第十修正案“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力,分别由各州或由人民保留”的规定,各州拥有独立出去的权力。因此当年南方诸州宣布脱离联邦的行为没有被宣布违宪。南北战争之后南方政府的高层基本没有受到任何处分。前苏联也实行联邦制,因此,1924年1月31日第二次全苏联苏维埃代表大会批准的《苏维埃社会主义共和国联盟根本法(宪法)》第四条规定:“每一加盟共和国均保有自由退出联盟的权利。”

   但中国自古就是一个单一制国家,各个地方政权从来没有独立出去的权力,香港岂可例外!中国自建立国家以来,就是一个“礼乐征伐自天子出”的单一制国家。由于这一历史传统,《中华人民共和国宪法》第三条第一款规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”第四款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一条明白无误地规定了中国的国家结构是中央统一领导下的单一制国家。单一制是指由若干行政区域单位或自治单位组成单一主权国家的结构形式。国家主权先于各个行政区划存在,地方行政区不是一个政治实体,不具有任何主权特征。国家本身是一个统一的整体,只是为了便于管理,才把领土划分成若干行政区域,并据以建立起地方政权,即,各地方行使的权力来源于中央授权,并不是地方固有的,地方的自主权或自治权是由国家整体通过宪法授予的,各地方政权没有单独退出该国的权利。单一制的基本特征主要有:国家只有一部宪法,只有一个中央国家机关体系(包括立法机关、行政机关和司法机关);地方政府的权力由中央政府授予;每个公民只有一个统一的国籍,国家整体是代表国家进行国际交往的唯一主体。按照地方职权的大小,单一制国家又可分为中央集权型单一制国家和地方分权型单一制国家。在中央集权型单一制国家,地方政权在中央政权的严格控制下行使职权,由中央委派官员或由地方选出的官员代表中央管理地方行政事务,地方居民没有自治权或地方虽设有自治机关,但自治机关受中央政权的严格控制。法国是典型的中央集权型单一制国家。在法国,起主要作用的地方国家机关是地方行政机关,地方行政首长具有中央官员和地方官员的双重身份。一方面代表中央,依照中央的命令行事,对国家内政部负责;另一方面,作为地方官员,管理一切地方行政事务。中央可撤换地方行政首长。在地方分权型单一制国家,地方居民依法自主组织地方公共机关,并在中央监督下依法自主处理本地区事务,中央不得干涉地方具体事务。英国是典型的地方分权型单一制国家。在英国,由各地区居民选举产生的地方议会依法自主处理本地区事务;中央政府依法监督地方议会的行为,以立法监督为主要的监督形式,中央政府若发现地方议会有越权行为,可诉请相对独立的第三方——司法机关纠正。对比之下,中国显然属于中央集权性的单一制国家结构的国家。

   宪法是一国主权之表述,是母法,其他法律都是子法,均不得与宪法抵触,因此,作为子法的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》不能与宪法所规定的以民主集中制为内容的单一制原则相抵触。所以,《香港基本法》第一条规定:“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”这表明香港特区不具有联邦制成员单位所享有的独立权。第二条规定:“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”第二十条规定“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”这就表明香港特区的高度自治权来源于中央政权的授权,绝非香港特区的“固有权力”;表明香港特区的高度自治权是《香港基本法》确定的,而《香港基本法》是中央制定的,香港特区就没有什么“剩余权力”。第十二条规定:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府”。“直辖于中央人民政府”表明了香港特区是单一制下的地方政权,而非联邦制下与中央共同拥有主权的成员单位。

  

   二、香港特别行政区是中国的一个地方行政区域

  

   2010年8月,菲律宾发生劫持香港旅行团事件后,沈旭晖撰文反驳阮次山指曾荫权无权致电菲律宾总统阿奎诺三世的观点,并以学术概念“次主权”解释。沈旭晖所说的“次主权”是何含义?他在《十大21世纪“次主权地区”》一文中这样说道:“近年来分离主义重新兴起,自从科索沃单方面宣布独立、俄罗斯承认南奥塞梯和阿布哈兹单方面脱离格鲁吉亚,21世纪有更多新国家出现,似乎无可避免;即使独立不成,享有的‘次主权’地位,也将得到的更大的自主性。理论上,在全球化时代,国家独立与否的重要性已大为降低,不少从前积极以武力方式争取独立的团体,像西班牙的巴斯克游击队、北爱尔兰的共和军等,都已改为采取和平手段抗争,也明白到不一定要独立才可以获取更大利益。”“由此可见,对一些主权国家来说,鼓励境内一些地区搞独立,然后继续予以紧密联系,也可能更符合国家政治和经济成本效益。这些概念构成的图像,就是21世纪的‘次主权’结构了。”[2]

   沈氏这篇文章分明说是鼓励放弃武力手段,通过和平手段闹独立而获得更大的自治权,这样的文章在香港很难被视为一个纯粹的学术问题吧?而且,沈氏首先在报纸上向阮次山先生发难:“菲律宾惨剧发生后,有认为香港不是国家,只应通过外交部特派员公署周旋;也有认为曾荫权致电菲律宾总统乃自取其辱,因地位不对等。最具代表性的是曾以‘饱暖思淫欲’评论香港游行的前辈阮次山先生:‘香港悲痛之余不要过分……香港地区的特首,你不该打电话给人家的总统,你只能打给人家的外长或警察总长。菲律宾总统是国家元首,香港地区的特首不是国家元首,你不要搞错了。要打也是胡锦涛打,不是你打!……香港你这个特首必须知道你的地位,不是有这个悲剧就可以乱碰乱跳的……要菲律宾提出责任报告,报告提出来,谁有责任,关你香港什么事?……我们碰到灾难,碰到意外,就是要考验政治人物的智慧跟你的处理方式。’阮老的代表性,在于其主权思维停留在前全球化时代。现实主义学者将1648至1991年演绎为威斯特里法主权体系,但主权国家从不是唯一单位。”然后,沈氏就提出为何主权国家不是唯一单位的理由:主权国家之上有欧盟等“超主权”;主权国家之下有“次主权”,即国家赋予其领土在个别范畴有主权能量;主权国家竞争者为“片面主权”,多是单方面立国的分离主义运动;主权之旁有“”类主权”,像当年东印度公司,或今天部分取代国家的跨国企业。

   接着,沈氏提出:“香港拥有的就是次主权。根据《基本法》,北京处理国防外交,但香港拥有高度自治涉外关系(external relations)权,包括涉外经济、治安、文化、体育等,作为一国两制的最后凭借。何解非得把营救人质锁定在国防外交,而非涉外关系?”“可惜回归以来,香港未有充分发挥次主权优势,经常因政治正确或其他原因投鼠忌器。像新加坡以经济体身份签署了大量自由贸易协定,香港才刚与新西兰签订第二个协定(CEPA为首个),这已是多年破冰成果。涉外危机出现时,政府明显没有次主权的既定方案,仅靠应变。就此笔者一直和当局交流,却担心特区政府根本没有对口单位。若不制度化涉外方略,一国两制是不能长久的。”

   沈氏的观点遭到了许多学者的批评。香港著名学者刘兆佳在《“授权”还是“次主权”——“一国两制”下香港的政治地位》[3]一文中指出,“次主权”这词是近代学术界讨论国际问题时引入的新词,但并未普及,而且亦未有统一定义。更重要的,这词并未正式用在法律,或国际法的层次,一般是指一些不是一国主权之下的“从属地方”或“代/托管”地方,或一些原来拥有主权,但后来自愿并入联邦或邦联的地方,或一些主权未确定,或未被其他国家承认的地方,或一些被视为实质上独立但名义上仍未独立的地方等。针对这些情况,有学者以“次主权”这学术概念来形容它们。但这都不是香港作为中华人民共和国不可分割部分的情况。究竟香港在“一国两制”下是否拥有所谓“次主权”,既是学术上也是社会上的一个是非的问题,大家可以自由表达意见,但最后还是要辩辨是非。这词既然不是国际法上通用的名词,在学术界的使用中,指的又是什么呢?从现今所有已提出任何例子中,都与香港的情况有根本的差别,亦未听闻过有人并在他人认同下用来形容一个主权清楚明确是属一个国家的,处于一个国家的领土范围内的,而只因中央授权而享有高度自治权的这样一个地方。故此提出这用法的人,只是引用了一些事例,如港人出任联合国机构的高层职位,或特首打了个电话给某国元首,就证明香港拥有“次主权”。不过,他必须说明他引用这词的理据,或承认这词是一个创新的概念并说明其理据。很明显,就算从学术的角度来看,获授权可以处理一些外事活动的地方,不能就可以直接说成是拥有“次主权”的地方。

刘文还提出,把一个在内容上模糊不清,在学术上并未确立,在国际法上尚未获承认,只有少数学者和西方政府运用(部分是借以分裂别国的理据),而且容易引起政治争议和敏感反应的名称去演绎香港在“一国两制”下的高度自治,不单无助于解决“一国两制”在实践过程中遇到的诸般问题,而且容易引发不必要的政治争论和摩擦。只提出香港拥有所谓“次主权”的论点,会令一些人觉得有人意图削弱中国政府的对港主权、有人有意将香港搞成为独立政治实体、有人希望香港可以取得部分外交权力、有人借机迫使特区政府做一些超越其在基本法下获授权力的事及在特区政府做不到时予以抨击、有人试图鼓励外国介入中国内政等等。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《江汉大学学报(社会科学版)》 2017年06期

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