关保英:行政公益诉讼中的公益拓展研究

选择字号:   本文共阅读 150 次 更新时间:2019-09-01 23:35:14

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关保英  
这会导致公共利益的救济遇到各种各样的障碍。因此应当对行政公益诉讼做机制化处理,使其在行政诉讼的宏观制度中作为一个支系统,作为一个能够与行政诉讼立法宗旨相自洽的新的制度构型。

   (二)界定公共利益概念的进路

   公共利益是一个跨越多个学科的概念,如政治学、行政学、管理学、法学等都涉及该概念,甚至在这些学科中公共利益的概念有着非常重要的地位。需要指出的是,对公共利益概念的内涵,学科之间很难形成共识,学者之间很难形成共识,学界与实务部门之间很难形成共识,社会系统与国家公权系统之间很难形成共识。在公共利益概念的内涵还未形成共识的情形下,行政公益诉讼就难以对公共利益进行全面的保护,难以化解公共利益中的纠纷。基于这个理由,在行政公益诉讼中对公共利益的概念界定是必要的。一些法治发达国家的经验表明,在法典中对相关概念进行界定是完全可行的,例如《美国联邦行政程序法》就界定了行政机关的概念,这样的概念界定会将分散的理论认知予以统一。我国在行政诉讼制度中,通过界定公共利益的概念便可以统一有关公益的理论和实践认知。目前我国法没有做出这样的界定,仅仅抽象地提出国家利益和社会利益这两个概念,这是有缺陷的。

   (三)概括加列举界定公共利益的进路

   我国《行政诉讼法》在受案范围上的处理经过了一个发展和完善的过程。1989年制定的我国《行政诉讼法》在受案范围的规定上基本采取列举规定,对我国《行政诉讼法》列举的那几类纠纷,行政相对人可以提起行政诉讼,而所列举范围之外的则不可以进入司法审查的程序。2014年全国人大常委会对我国《行政诉讼法》做了第一次修正,在该修正中关于受案范围采取了新的表述方式,首先在第12条列举了12项行政诉讼的纠纷类型,在最后一项(第12项)则规定了“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”案件,这一项规定被学界解读为对受案范围的概括规定。也就是说,2014年修改的我国《行政诉讼法》在受案范围上采取了列举加概括的方式,列举规定是为了强调某些案件的重要性和对公众权利的保护,概括规定则使得受案范围少受限制和约束。行政公益诉讼中公益的范围应当根据我国《行政诉讼法》有关受案范围的处理方式,一方面列举若干个行政诉讼的受案范围,可以对目前所列举的四类公共利益受侵害案件再有所拓展,另一方面要做出概括规定,让享有诉权的主体能够选择更多的公共利益受侵害情形。目前采用的“等”的行文方式是不够严谨的,无论做“等内”解释还是做“等外”解释都不够严谨。

   (四)诉权主体自行选择的进路

   我国《行政诉讼法》确立了诉权的概念,其3条规定:“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。”该概念的确定在我国行政诉讼制度中有着革命性的变化。在法治发达国家诉权是由诉权主体所享有的,“一个在此意义上的权利,可以产生于一个法定保护规范和各种基本权利地位”。[xxvi]在诉权概念确定之前,行政相对人很难说具有诉权主体资格,而且他们可以对什么样的行政行为提起行政诉讼,都要根据受案范围所列举的纠纷类型而展开。诉权概念确立以后,相关的主体就享有了行政诉讼法中的诉权。[xxvii]以原告为例,提起行政诉讼是他的基本权利,他可以告什么、不可以告什么,首先从其享有的诉权展开而不是从受案范围展开。在行政公益诉讼的构造中,有关诉权的概念及其逻辑同样应有所适用的,但目前我国《行政诉讼法》25条的规定则不是根据诉权展开的,因为能够提起行政公益诉讼的主体只有检察机关,并且,检察机关所提起公益诉讼的范围是该法所列举的那四类公共利益受侵害情形,而不是其根据诉权所确定的范围。这样,行政公益诉讼的范围就较为狭窄。由于公共利益的概念牵涉到广大公众的利益,公权主体对公共利益的认知是十分关键的,因此,应当由诉权主体自己选择公共利益的范围。在目前公共利益诉讼的诉权主体还不可以做出较大拓展的情形下,检察机关可以对公益诉讼的范围自行选择,如果检察机关能够做出自行选择,公益诉讼中公益的内涵在司法实践中会有较大的拓展。

   (五)公共利益判定宽路径的进路

   当下的制度设计强调检察机关在履行职责中发现公益侵害和公益纠纷的案件来源。也就是说,一个公益诉讼案件是否进入行政公益诉讼,主要决定于检察机关对其职责的履行。该制度设计使公益诉讼的案件范围受到局限,因为公益诉讼案件的来源是单一主体,那就是检察机关一个部门,同时也强调了它在履行职责中对案件的发现问题。检察机关承担着诸多司法监督职能,在刑事案件中它要承担国家公诉人的职责,在民事和行政案件中它又要承担抗诉人的职责,在它所承担的职责之中,公益诉讼只是其中之一。在我国法治传统上,检察机关对行政执法流程并不十分熟悉,对行政机关的行政执法依据也不十分熟悉,检察机关对与此相关的公共利益的发现也往往较为间接。从试点期间行政公益诉讼实践看,诸多案件进入行政公益诉讼程序源于它成了社会热点问题,之后引起了检察机关的关注。在行政执法实践中,大量的行政相对人侵害公共利益而行政机关未予以依法处理的案件时有发生,甚至大量的在公共利益的维护中行政机关与不法行为人私下交易也大量存在。从某种程度上讲,检察机关在履行职责中所发现的行政公益案件,其数量是相对较少的,大量的侵犯公共利益或者公共利益维护中的行政纠纷都很难进入检察机关的视野,这种单路径的纠纷来源线索是公益诉讼受案范围狭隘性的另一个表现。要解决这个问题,就应当再拓展案件来源,让多元主体介入公益诉讼,使之享有公益诉权。换言之,凡是与公共利益有关的公民个人、利害关系人、特定社会主体都应当是公共利益的诉求者。

   (六)公共利益作为最终依据的进路

   行政公益诉讼与公共利益的关系究竟如何处理,是一个极其重要的理论和实践问题。从目前的制度设计来看,还不能说行政公益诉讼就是完全对公共利益受到侵害而进行的救济和对公共利益的纠纷进行全方位的处置。因为我国《行政诉讼法》列举规定的若干公共利益类型似乎让人感觉当下的行政公益诉讼主要在于解决特定范围的公共管理问题和公共利益问题,如食品药品安全、环境资源保护、国土资源保护等。换句话说,目前这些事项被纳入行政公益诉讼的范围,带有强烈的政策倾向,并带有强烈的社会治理倾向,这与公益诉讼保护公共利益和排解公共利益纠纷的功能是不契合的。基于这个理由,笔者认为在行政公益诉讼中,公共利益是受理的最终依据,而不是说特定案件是受理的最终依据,更不是说政策倾向是受理的最终依据。

   注释:

   本文系2017年教育部重大攻关项目“新时期改革与法治实证关系研究”(项目编号:17JZD004)研究成果,并受“上海市高原学科(行政法)”、“中央财政支持地方高校建设专项(行政法)”资助项目资助。

   [i] 唐建华:《行政法实用教程》,法律出版社2009年版,第16页。

   [ii] [德]汉斯·J.沃尔夫等:《行政法(第1卷)》,高家伟译,商务印书馆2002年版,第21~22页。

   [iii]行政执法在我国已经是一个法律概念,例如《湖南省行政执法条例》就界定了行政执法的概念,该条例第2条规定:“本条例所称行政执法,是指行政执法机关在行政管理活动中执行法律、法规、规章的行为。”这个界定赋予了行政执法行政法上的属性。公共管理则与之不同,它更是一个学理上的概念,它是人们对公权主体所行使的职权及其范畴的认知和限定,在我国实定法中并没有公共管理的概念界定。

   [iv][德]汉斯·J.沃尔夫等:《行政法(第2卷)》,高家伟译,商务印书馆2002年版,第291~292页。

   [v]吴定编著:《公共政策辞典》,五南出版社2013年版(台北),第100页。

   [vi]参见范旭斌:《行政法上的公共利益概念探析》,《学术界》2007年第6期。

   [vii]参见[美]罗斯科·庞德:《法理学(第三卷)》,廖德宇译,法律出版社2006年版,第218页。

   [viii]曹建明:《关于和的说明》(2017年6月22日,在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上)。

   [ix] 20世纪90年代末,我国一些城市制定了该城市道路交通管理的政府规章,为了强化交通管理秩序,一些地方的政府规章就规定当机动车与行人或者非机动车发生交通事故以后,如果机动车没有违章行为或者过错在行人或非机动车一方,机动车不承担赔偿责任。这样的管理规则在当时被媒体解读为撞死人白撞,其实将这样的管理规定解读为撞死人白撞并不一定合理,但当时普遍的认知是对机动车作为强势社会群体的不认可。2003年我国《道路交通安全法》的出台与当时的这种普遍认知有关。

   [x]参见北京市通州区人民检察院京通检行建(2016)0002号检察建议书、白城市人民检察院白检民(行)行政违监(2016)22080000002号检察建议书、长春市人民检察院长检民公建(2016)2号检察建议书。

   [xi]田凯等:《人民检察院提起公益诉讼立法研究》,中国检察出版社2017年版,序言第1页。

   [xii] 2015年最高人民检察院制定了《检察机关提起公益诉讼试点方案》,试点地区包括广东、贵州、云南、陕西、湖北、江苏、福建等省、市、自治区。之所以要先进行试点,主要出于对公益诉讼制度设计的谨慎考虑,并使该制度的实施有所准备。

   [xiii]纵观试点期间检察建议的内容,有些检察建议涉及的法律问题相对较少,所援引的法律依据也相对较少。诸多检察建议了体现检察机关与行政主体的工作关系,如有检察建议在结论部分就指出:“你局对本辖区环境保护工作实施统一监督管理职责,应对靖远县羊羔肉市场污染祖厉河及黄河水体一事会同相关单位进行全面有效的处置。”靖检民(行)行政违监(2016)62042100005号检察建议。

   [xiv]习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,人民出版社2017年版,第47页。

   [xv] [法]狄骥:《公法的变迁》,郑戈译,商务印书馆2013年版,第36页。

   [xvi]在社会福利的概念之下,政府所提供的公共服务通常分为四类:“第一类是那些被视为‘基础性’的人本服务,如医疗卫生和教育;第二类是有关收入维持和就业的服务,借助它们,我们可以获得社会保障和经济生产力;第三类是有关住房和环境的服务,有了它们,我们可以确保人类生活的自然环境;最后一类是所谓的‘个人’社会服务,旨在为社会中最弱势的成员提供照顾或保护。”[英]哈特利·迪安:《社会政策学十讲》,岳经纶等译,人民出版社2015年版,第53页。

   [xvii]同前注[14],习近平书,第21页。

   [xviii] [法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2014年版,第35页。

   [xix]学者们往往认为,在当代的公共行政中行政系统也是一个自利系统,也有与本系统有关的特殊利益。有学者用部门保护主义和地方保护主义论证这种利益的客观存在,行政系统则认为自身并没有利益,而是公共利益的代表者。像这样的复杂问题很难形成共识,但必须认识到,政府利益还不能够与公共利益、社会利益和国家利益画等号。

   [xx] [德]拉德布鲁赫:《法学导论》,米健译,商务印书馆2017年版,第183页。

   [xxi]最高人民检察院民事行政检察厅编:《检察机关提起公益诉讼实践与探索》,中国检察出版社2017年版,第3页。

   [xxii]同上注,最高人民检察院民事行政检察厅编书,第1页。

   [xxiii]同前注[11],田凯等书,第7页。

   [xxiv]同前注[21],最高人民检察院民事行政检察厅编书,第82页。

   [xxv]王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年版,第199页。

   [xxvi] [德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》,莫光华译,法律出版社2003年版,第300页。

   [xxvii]诉权主体的资格和地位问题向来就不是小问题,在普通法的诉讼形式中,有些诉权的取得甚至需要国王的令状。有学者就指出:“如果没有王室令状,那么任何人都可以拒绝对其自由保有地产所开始的诉讼。每个主张自由保有地产的人都必须获得令状,否则对方当事人就无须应诉。”[英]梅特兰:《普通法的诉讼形式》,王云霞等译,商务印书馆2010年版,第43页。

   作者简介:关保英,博士研究生导师,上海政法学院教授。

   文章来源:《政治与法律》2019年第8期。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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