关保英:行政公益诉讼中的公益拓展研究

选择字号:   本文共阅读 150 次 更新时间:2019-09-01 23:35:14

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关保英  
社会各方面的发展、各种利益平衡的新需要不断产生,都大大提升了公权主体维护公共利益的难度。党的十九大报告指出:“坚持以人民为中心。人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,依靠人民创造历史伟业。”[xvii]这句话非常明确地强调公共利益是一个全方位的问题。那么,我国的行政诉讼法、我国的行政公益诉讼的制度安排便必须有新时代的视野。目前我们对公共利益的认知还是较为传统的,譬如,从问题意识出发框定公共利益,这更多地使公共利益受到了政策的影响,这是极其片面的。作为适应新的历史时期的公共利益应当体现全面化的精神,就是以公共利益的科学内涵为出发点确定行政公益诉讼的公益范围,使公益诉讼中的公共利益不留空间、不存在疏漏、不存在约束条件、不留死角,以此全面维护公共利益。

  

   四、行政公益诉讼中公共利益内涵的拓展

  

   行政公益诉讼中公共利益内涵的拓展可以有两个认知进路。一是从理论上拓展公共利益的内涵。公共利益的内涵虽然在一定范围形成了共识,但它仍然存在较大的争议,同时,存在诸多与公共利益概念相近的概念,如国家利益、社会利益、政府利益、公众利益、集体利益等。究竟什么是公共利益,应当予以科学界定和规范。卢梭非常尖锐地指出:“众意与公意经常总是有很大的差别;公意只着眼于公共的利益,而众意则着眼于私人的利益,众意只是个别意志的总和。但是,除掉这些个别意志间正负相抵消的部分而外,则剩下的总和仍然是公意。”[xviii]例如,行政系统在特定情形下将自身利益与公共利益相等同,有时候行政系统为了自己管理的方便,甚至为了自身特定群体的利益,将其等同于公共利益,这已引起学界和实务部门的关注,这就是前些年学者研究的行政系统自利性问题。[xix]具体地讲,学者们认为行政系统在特定条件下本身就是一个自利系统,他们在履行公共管理职能时,当然应当代表公共利益、保护公共利益,“法律对于司法一般为路标,对行政则一般是栅栏——行政的路标是‘国家利益至上原则’”。[xx]在有些情形下,有些行政主体在履行管理职能时追逐特定地方和特定部门的利益,事实上我国行政系统中长期存在的地方保护主义和部门保护主义就是行政系统自利性的体现。因此,必须从法理上将公共利益的内涵予以澄清,使其内涵相对科学,并将这些科学内涵运用于行政公益诉讼的制度设计之中。二是行政公益诉讼有关受案制度尽可能不要限定公共利益的特定类型,不要对公共利益做类型化处理。目前我国法律列举了四个领域的行政公益诉讼类型,从某种意义上讲,这样的列举契合了中国当下行政公益诉讼的实际,如前所述,这四个领域内的问题都是公共利益中的敏感问题,也是公众关注度较多的问题。进一步地讲,在进行列举之后,应当强调行政公益诉讼的根本宗旨在于通过司法手段制止侵害公共利益的不法行为,在于化解因公共利益保护所引起的行政纠纷。在该制度设计中,应使公共利益的范围更加广泛,使行政公益诉讼制度对公益保护更有力度。结合上述两个方面的路径,笔者认为行政公益诉讼中公益内涵的拓展应该从以下方面作出解读。

   (一)公共利益维度的拓展

   2017年修改的我国《行政诉讼法》关于公共利益的维度是这样处理的,它强调了两个方面的公共利益的维度,一是作为国家利益的公共利益,二是作为社会利益的公共利益。这两个维度是否已经包括了公共利益的所有维度呢?在笔者看来,应当做出否定的回答,因为在现代社会中公共利益有着极其复杂的维度,正如有学者所指出的:“公益是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益,换言之,这个地域或空间就是以地区为划分,且多以国家之组织为单位。因此,地区内的大多数人的利益,就足以形成公益。”[xxi]在我国目前的社会格局中,国家利益和社会利益还不能够体现公共利益的所有维度,如农村中的集体利益、城镇中的社区利益、特殊群体的利益、弱势群体的利益等。这些利益如果牵强地被划定在社会利益的维度之中,是不科学的,在法治实践中也难以操作。基于此,首先要在立法中拓展公共利益的维度,也许2017年我国《行政诉讼法》修改以后,关于公益维度的理解只能限缩在国家利益和社会利益内,然而可以通过司法解释的方式将这些维度予以拓展,如可以将社会利益解释为所有国家利益之外的其他公共利益。公共利益的维度是公益诉讼制度建构的前提条件,如果此判断出了差错,那公益诉讼的后续运作就必然会有差错。

   (二)公共利益时空的拓展

   行政公益诉讼中的公共利益究竟是什么,至少在现有的法条中没有对它的时间和空间做出阐释。毫无疑问,行政公益既有时间上的问题,也有空间上的问题。以空间为例,行政公益诉讼涉及行政诉讼法所涵盖的所有领域,就是行政诉讼法的生效空间,这包括行政诉讼法的国内空间和域外空间等。在这个问题上,应当没有争议和需要探讨的问题。由于行政公益诉讼是从试点开始的,在试点地区对行政公益诉讼的认知可能相对成熟,而非试点地区的行政公益诉讼制度实施起步相对较晚,该地区的公共利益受侵害的特点与试点地区会有差异,并且,他们对行政公益诉讼的认识可能相对模糊,如何使公益诉讼在不同区域之间保持平衡是需要予以关注的。不同类型的行政公益诉讼的案件分布也可能有地区上的差异,这也涉及空间问题。行政公益诉讼公益范围的拓展从理论上讲必然涉及空间的拓展,要尽可能地做到其在空间上的平衡。公共利益中的时间问题则显得更加重要,如前所述,公共利益是一个动态概念,不同的历史阶段、不同的历史时期,公共利益的考量标准和人们对公共利益的关注度都会有所不同。每一个涉及公益诉讼的具体案件都有着特定的背景、特定的阶段性。对公共利益在时间上的拓展就是要用新的发展理念判定公共利益,用新的较为宽阔的视野去认知。以食品药品安全为例,这只是特定时期的问题,随着社会的发展,人们在此方面的公共利益考量可能包括最佳的营养、最佳的食物结构等。对于公益诉讼的公权主体来讲,公共利益的时间维度并不是可以忽略不计的问题,恰恰相反,它涉及公共利益救济的实际社会效果问题。

   (三)公共利益类型的拓展

   公共利益涵盖的范围是非常宽泛的,甚至可以说,以任何方式对公共利益进行列举都难以将其范围予以穷尽,有学者就敏锐地指出:“公共利益这一概念最特别之处在于其不确定性,是典型的不确定法律概念。这种不确定性,可以表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面。”[xxii]以此而论,公共利益在法律行文上的表述最好不要采取类型化的处理方式,尽量不要列举公共利益的具体的范围。我国《行政诉讼法》在规定公益诉讼制度时,列举了四种类型的公共利益,从公益诉讼试点来看,目前我国行政公益诉讼的案件也仅仅存在于这四种类型之内,其它的大量公共利益问题很难进入司法保护、司法监督的程序。此举似乎非常有效,它的针对性也在行政公益诉讼的实务中得到了体现,有学者就指出:“检察机关办理的公益诉讼案件无论是长白山水资源的保护,还是很多地方森林资源保护,以及环境污染问题的遏制,都说明检察机关提起的公益诉讼确实有实际效果。不少地方通过检察机关办理的公益诉讼案件,推动解决了一批久拖不决的环境污染问题。”[xxiii]既然我国《行政诉讼法》能够列举四种类型的公共利益,那么为什么不可以再多列举几个呢?例如,为什么不将弱势群体权益保护纳入行政公益诉讼领域,或将公众关注的教育领域、医疗领域、卫生领域、社会福利领域等等公共利益的类型列举出来呢?换言之,立法机关选择性地将公共利益类型化处理的方式,在我国《行政诉讼法》中列举了公共利益的若干类型,这实质上提醒我们,需要列举的空间是非常巨大的。类型化的拓展是公益诉讼拓展中的又一个重要方面。

   (四)公共利益考量方式的拓展

   目前,行政公益诉讼的制度设计是由人民检察院作为公益诉讼人的身份提起公益诉讼。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》42条规定:“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关,以及法律、法规、规章授权的组织。”在公益诉讼中,检察机关究竟处于什么样的法律地位,学界存在诸多争议,有的认为检察机关是行政公益诉讼中的原告,有的认为检察机关是行政公益诉讼中的公诉人,有的认为检察机关在行政公益诉讼中具有双重身份,即“检察机关提起公益诉讼,既承担提起诉讼的职责,又履行监督的职责,检察机关在诉讼中具有双重身份。”[xxiv]在行政公益诉讼试点期间,人民检察院是以公益诉讼人的身份参与诉讼的,至于检察院在行政公益诉讼中如何称谓只是一个技术问题,而它的法律地位是十分关键的。就目前的制度设计来看,检察机关在行政公益诉讼中有着非常高的法律地位,尤其我国法律设置了行政公益诉讼的诉前程序,这就使得检察机关在行政公益诉讼中(就目前的地位而论)高于法院。因为绝大多数的行政公益诉讼案件尚没有进入审判程序,而在诉前程序得到了解决,整个诉前程序都是由人民检察院主导的。笔者还要强调的是,我国目前的行政公益诉讼只有检察机关有提起的资格,其他社会主体则没有这样的资格,并且我国《行政诉讼法》强调了检察机关在履行职责中发现可以提起行政公益诉讼案件的这一特殊性。这样,在行政公益诉讼中,公共利益的直接代表主体只能是检察机关,然而,行政诉讼法是作为对相对弱势的行政相对人权利救济设置的法律制度,其在权利救济中偏向于保护行政相对人即弱势群体,进而控制强大的行政权力,有学者就生动地指出:“现在行政机关的权力空前庞大,法院对行政机关的监督也必须相应地增加,因此,英国法院在公法关系中对起诉资格的要求比私法关系要宽。”[xxv]这样,检察机关成为我国行政公益诉讼法律制度中唯一享有具体考量行政公益诉讼案件中是否具有公共利益的主体(该公共利益是否受到侵害由法院判定),同时,其作为国家机关又不是相对于拥公权力的行政机关或组织的行政相对人,因此,公益诉讼中公益拓展内涵中一个重要的内容就是公益考量的方式,即不能仅仅由检察机关一方作为具体情形中是否具有公共利益的考量主体,而应当能够让与公益有关的主体以这样或那样的方式参与到法律行政公益诉讼中。

  

   五、行政公益诉讼中公共利益拓展的技术进路

  

   (一)行政公益诉讼机制化的进路

行政公益诉讼制度自2015年试点以来,人民检察院和人民法院都作了努力的探索,继2015年最高人民检察院制定了行政公益诉讼的司法规范性文件以后,2016年最高人民法院也制定了与最高人民检察院规范性文件相衔接的司法规范性文件,即《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(法发[2016]6号)。这些规定在立法技术上是值得肯定的,例如它们对于行政公益诉讼的范围、起诉权、证据的搜集、检察建议的内容、审理方式等等都做了较为具体的规定,形成了我国行政公益诉讼的基本制度。尽管该试点工作开展的时间不长,但它使得我国行政公益诉讼的运作还是相对成体系的。然而,我国《行政诉讼法》规定的行政公益诉讼制度则显得较为简单,制度构造较为单薄,仅仅用一个条文中的一款确立公益诉讼的法律地位。笔者认为,这里有着巨大的完善空间,行政公益诉讼的制度设计意味着我国行政诉讼法在指导思想和基本原则上就已经发生了较大的变化,在修改我国《行政诉讼法》25条的过程中就应当同时修改我国《行政诉讼法》的总则,在总则部分确立该制度的目标和任务,给该制度寻求正当的法律定位。目前真正发挥作用的是行政公益诉讼诉前程序,而2017年修改后的我国《行政诉讼法》则没有体现诉前程序,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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