吴建雄:国家监察体制改革中的几个法理问题

选择字号:   本文共阅读 530 次 更新时间:2019-09-01 09:52:30

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吴建雄  
检察监督权是对国家机关即‘事’的监督”。

  

   笔者基本认同上述第一类国家监察权是一项独立的政治权力的观点,对第二类观点中关于国家监察权是一项专门性权力的观点没有异议,但不认同将国家监察权的性质理解为与检察监督权性质一样的专门监督权。因为“专门性监督”的定位不能揭示国家监察权与检察监督权的性质特征。事实上,国家监察体制改革特别是行政监察、检察侦查权的整合,使我国形成了一个新的、更全面的权力监督制约体系。在这个体系中,国家监察权作为反腐败执法监督的政治权力,检察权作为维护法律统一实施的司法监督权力,都是不可或缺的国家监督权力,它们分别从不同的角度和层面,以不同的方式实现对公权力的制约,共同推进国家治理体系和治理能力现代化。对此,笔者对检察监督权的发展变化与国家监察权形成的确立作进一步的比较分析。

  

   (一)检察监督权的发展变化

  

   毋庸置疑,国家监察和检察监督的性质都是“专门性监督”从检察职能的变迁看,监察体制改革以前,人大监督之下仅设置检察机关的法律监督。检察机关通过参与诉讼、监督诉讼和对职务犯罪进行查处,维护司法公正和社会公平正义,促进国家工作人员勤政廉政,维护公权力规范运行。检察权是制约侦查权和审判权的制度设计,司法运行如果离开了检察权的监督制约,就会导致侦查权和审判权的滥用,这是被世界司法实践证明了的一条铁律。因而,维护司法公正是检察监督的天职,也是检察监督的核心价值取向。我国检察机关的职务犯罪侦查职能,不是与生俱来的,而是改革开放以来随着反腐败斗争的开展而逐步建立和发展起来的。

  

   长期以来,检察法律监督拥有刑事诉讼监督、民事行政诉讼监督和职务犯罪侦查等复合型权能。其主要体现在两个方面:一是对诉讼活动进行法律监督,纠正诉讼活动中的违法行为。这种对诉讼活动的法律监督主要表现为程序性,通过启动相关司法机关的程序纠正其自身违法。二是直接对职务犯罪进行侦查和起诉,这种对职务犯罪的侦查、起诉实际上是对国家工作人员依法履行职责的监督活动,具有实体性的以权制权、以法治权的性质特征。从这两个方面监督的性质看,前者是社会领域维护公平正义的司法监督行为,后者是政治领域维护公共权力依法运转的反腐败执法监督行为,这正是国家监察体制改革前检察法律监督的全部内涵和特色所在。

  

   应当肯定,检察机关在强化诉讼监督,维护司法公正的同时,依法履行查办和预防职务犯罪职责,有力推进了党风廉政建设和反腐败斗争。但是,也客观存在有一些难以克服的体制和机制性问题:一是反腐职责方面,检察机关只能查办职务犯罪案件,不能处理违纪违规问题,没法“抓早抓小”;二是反腐手段方面,检察机关经常借助纪检监察机关的“双规”“两指”措施,弥补办案时间的不足,导致执纪执法手段混用、边界模糊;三是反腐效率方面,检察机关不能直接使用纪检监察机关获取的讯问、询问材料,又得重新讯问、询问,重新收集证据,极大地影响了办案效率;四是反腐程序方面,检察机关自侦、自捕、自诉,存在“自己充当自己案件的法官”的问题;五是反腐力量方面,检察机关职务犯罪侦查预防人员仅占检察机关人员总数的十分之一左右,办案力量有限。国家监察体制改革将检察机关职务犯罪侦查预防部门整体转隶到监察委员会,有效解决了上述制约反腐败整体效能的问题。

  

   表面上,职务犯罪侦查权的转隶降低了检察机关法律监督的威慑力,但实质上,检察机关侦查权转隶后,更加突出了检察机关法律监督职能维护法律统一正确实施的本质特征。特别是免受既当“运动员”又当“裁判员”的指责,与监察委在反腐败工作上既分工配合又互相制约,检察机关自身的内部机构也平衡了、各职能部门的关系也理顺了,极大地提升了法律监督的公信力。当下,检察法律监督在强化刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼法律监督的同时,进一步强化了公益诉讼法律监督,检察法律监督以对相关司法、行政机关决策事项的监督,通过启动相关程序,维护国家法律统一实施,维护司法公正和社会公平正义。从这个意义上说,检察监督权的性质可以概括为维护法律统一正确实施的司法监督权。

  

   (二)国家监察权的形成和确立

  

   从国家监察权的构建看,国家监察的确立是党和国家政治体制改革的重要成果。建国以来,我国对公职人员的监察即反腐败职权,分别由政府行政监察和检察职务犯罪侦查部门行使,没有形成集中统一的国家监察权,这是人民主权国家权力结构上的一个缺陷。要落实权力属于人民、人民监督权力的宪法原则,防止权力异化和权力寻租,确保人民赋予的权力永远为人民谋利益,就必须有集中统一的国家监察权,这是全面从严治党和全面依法治国的必然要求。国家监察权的确立,意味着维护公共权力人民性的反腐败执法监督职能,从行政机关和检察机关剥离,统一交由国家监察机关行使,国家监察权直接在党的领导和人大监督下运行。

  

   《监察法》在总结反腐败实践经验的基础上,赋予监察机关监督、调查、处置三项基本权能,这是对行政监察和检察侦查权整合后的升级再造,是惩治和预防腐败的权力配置。但有论者认为,这种改革后的监察权实际是行政监察和检察侦查两项权力的相加,与党的纪检合署办公,继而构成了“党纪监察,政务监察和刑事监察”三项权能。我们认为,这一观点是对监察权基本权能的表象化误读,不利于正确认识国家监察权的本质特征。深化国家监察体制改革,不是行政监察和检察侦查职能的简单叠加,而是突破行政监察与检察职务犯罪侦查的界限,实现职务违法和职务犯罪查处的有机统一,而且通过与党的纪检职能一体化运行,实现“一加一大于二、等于三”的制度效果,最终将所有监督、调查、处置的职能手段都统一于监察属性。

  

   之所以说不能用“党纪监察、政务监察和刑事监察”概括监察权的基本构成,是因为这样的划分不符合反腐败斗争的基本特征。腐败作为一种公权力的病变,不是一个特定的政务问题或刑事问题,而是违纪与违法相交织、违法与犯罪相交织的政治问题,因而反腐败斗争“关系到党和国家生死存亡”,是“必须始终抓好的重大政治任务”。将监察权划分为“政务监察和刑事监察”,割裂了监察一体的内在逻辑。如监察调查活动中,就不可能将调查截然分为政务调查和刑事调查,而只能是监察立案调查。调查结束后,根据调查结果进行政务处分或移交司法追究刑事责任。因此,监察权的基本权能只能用“监督、调查、处置”三项职能来概括。“监督、调查、处置”三项基本权能的配置,与腐败从违规违法到犯罪的关联性特征高度契合,符合主动性调查与被动性审查程序性制约的法治精神,创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式,增强了预防腐败的前置性和惩治腐败的有效性。

  

   笔者认为,监督、调查、处置三项基本权能是一个相互联系、有机统一的整体。就“监督”而言,主要是对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业等情况进行日常监督。监督是基础性的权能,是监察机关首要职责,既是职务违法犯罪预防,又可以为监察调查立案获取线索。推进监察一体,首要的就是提升监督意识,压实监督责任,强化监督举措,创新监督方法,形成监督合力。就“调查”而言,主要是对公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法犯罪进行查证。监察调查是核心职责,是监察机关具有强制力和威慑力的监察手段,是处置的前提。就“处置”而言,主要是根据调查结果和法律法规对被调查人的违法行为进行审查并认定其性质,在此基础上作出“政务处分”“问责”“移送审查起诉”“提出监察建议”等处理。处置不仅可以保障监督、调查的效果,同时也是制约调查活动的程序性设置,具有“证据审查把关、保证办案质量、保障被调查人合法权益、维护公正执法的功能”。监督、调查、处置三者有机统一于国家监察权,共同深入推进党和国家的反腐倡廉工作。

  

   (三)国家监察权的性质分析

  

   从以上对国家监察权与检察监督权的对比分析中,我们可以发现,这两项权力都是维护人民主权、保障公共权力依法规范运行的国家权力。从权力位阶上讲,国家监察和检察监督属于专门的国家监督权;从监督职责上讲,国家监察是对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守等进行监督,检察监督是对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼和公益诉讼的法律监督;从监督范围上讲,检察监督有着特定的监督范围,即主要在诉讼领域。国家监察的监督范围,则包括所有公共权力机关、部门和依法授权的企事业单位,具有监督全覆盖的基本特征;从监督对象上讲,检察监督都是针对相关机关进行的工作监督,主要是监督纠正国家机关工作中的问题。而国家机关的工作问题,如果不是行权者以权谋私、权力滥用,就不是腐败问题。因此,检察监督虽然是对公权力的监督制约,但从整体上讲不具有反腐败监督性质。而国家监察则是对公职人员进行的监督,体现出鲜明的反腐败政治性质。这是因为,腐败是公职人员在职务活动中滥用职权、以权谋私等违法犯罪行为,国家监察对这种行为的监督就是反腐败的执法监督,是政治权力。对于国家监察权反腐败执法监督的政治性质,我们可以从以下几个维度作进一步分析。

  

   在监督职责上,国家监察权是建设廉洁政治,惩治预防腐败的国家权力。反对腐败、建设廉洁政治,是党一贯坚持的鲜明政治立场,是人民关注的重大政治问题。党的十八大以来,党和国家狠抓党风廉政建设和反腐败斗争,打虎拍蝇雷霆万钧,正风肃纪驰而不息,形成了反腐败斗争压倒性态势,在此背景下启动了国家监察体制改革,国家监察权应运而生,监察委作为是党统一领导下的反腐败机构,其肩负的任务就是对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。国家监察权首先就是党统一领导下建设廉洁政治,惩治预防腐败的国家权力。

  

   在监督本质上,国家监察权是党和国家自我监督的权力。我国实行中国共产党一党执政,多党合作的政党制度。由于一党执政,其他民主党派只是参政议政。我国公务员队伍中共产党员比例超过80%,县处级以上领导干部中党员比例超过95%。这就决定了反腐败的关键在于党和国家协同管理好所有的党员干部,使其奉行执政党全心全意为人民服务的宗旨,根据宪法和公务员法的规定为国家效力。我国政治特色还在于,中国共产党是领导核心,党的领导权载入宪法,实际政治生活中所有国家机构权力最终统一于中共中央和中央政治局。“最高国家权力机关”法定职权与党的领导权都是宪法确认的权力,都是人民赋予的权力,是对国家主权的共同行使。“党的执政地位,决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的”“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民,强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权”,党的自我监督和国家的自我监督对于整个国家的廉洁政治、对于人民主权的维护同样重要。纪检监察机关作为党和国家监督专责机关,肩负维护中国共产党的机关和国家机构的纯洁性和廉洁性的使命,是党和国家实行自我监督的权力。

  

在监督功能上,国家监察权是督促公职人员依法履职、勤政廉政的权力。监察委员会是党统一领导下的反腐败机构,也是“党管干部”原则指导下的对干部廉洁状况进行监督的专门机构。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《新疆师范大学学报》(哲学社科版)2019年第5期

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