王辉:特朗普“选择性修正主义”外交的特点及影响

选择字号:   本文共阅读 393 次 更新时间:2019-08-28 18:48:47

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王辉  
气候变化、联合国 2030 年可持续发展议程等治理议题,并非特朗普政府的核心关切,其退出或消极观望的动机是不愿承担过多的经济成本,但并无强烈“修正”意愿。美国退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)也属于这类修正。而联合国教科文组织、联合国人权理事会、移民问题全球契约进程谈判,这些协定本身并不会对美国既定政策产生任何实际的影响,也不会带来经济上的负担。美国选择退出主要是为摆脱道义责任约束。对于与美国经济、安全利益密切相关协定,特朗普具有强烈的“修正”意愿。从修订“北美自贸协定”的过程来看,其最初挑起与加拿大、墨西哥贸易争端目标就是要打破在“北美贸易协定”框架下的贸易关系,最终达成美墨加新协议。与此类似,特朗普退出“伊核协议”、《中导条约》也是具有实质意义的“修正”。在特朗普看来,“伊核协议”存在重大缺陷,严重威胁了美国安全利益,因此他不顾国际社会强烈反对单边退出,并向伊朗强硬地提出了一系列具体“进攻性修正”要求。特朗普认为《中导条约》已经不能满足目前美国安全要求和发展目标,美国“潜在对手”的中导技术和核能力不断提升,为保持美国自身战略优势,需要摆脱条约对美国的限制。

  

   第三,美国仍然是国际社会不可或缺的参与者。特朗普上台以来,美国政府外交政策的变化引起人们的广泛关注,但对其不变的部分则关注不足。特朗普政府仍然扮演国际秩序管理者的角色。领导世界是美国历届政府锲而不舍的战略目标。美国仍然控制着国际货币金融体系,领导着欧亚军事同盟,许多重要的全球性国际组织也离不开美国的参与。特朗普的“修正主义”具有很强功利性和选择性,目标是以最低的成本延续霸权。实际上,在各国经济与安全利益高度相互依赖背景下,特朗普不可能把美国变成国际政治中的“孤岛”。以美国经济对国际贸易的依存程度,美国安全利益与国际安全体系密切程度,特朗普“修正主义”政策目标不是使既有的国际秩序全面崩溃,使世界政治经济陷入完全无政府状态。二战结束后,美国利用其强大的优势地位,以国家主权规范为基石,成功创建了联合国、布雷顿森林体系、关税与贸易总协定、北大西洋公约组织和美在亚洲的同盟体系。这些国际组织和条约,主要体现了美国的利益和价值观。美国成为这个体系最大的获益者,从中收获巨大经济利益和政治权力。如果认为特朗普决心摧毁美国所创造和维护的自由国际秩序,那就是言过其实了。

  

   第四,垄断构建国际新秩序的主导权。既有国际秩序高度依赖美国在市场、安全全球治理等方面的公共产品。其他国家在安全、经贸等重要领域对美国存在不对等依赖,一旦美国拒绝继续提供公共产品,不再接受规则和制度约束,反而在一定程度上促使他国不得不认真对等美国诉求。这一现实使特朗普政府获得主导权。例如,特朗普挥舞“关税大棒”发动贸易战,但关税并非他所关注的核心内容。贸易战解决不了美国对外贸易赤字问题,但特朗普可以决定对哪些国家贸易制裁,对哪些国家进行关税豁免,从而赢得谈判主导权。特朗普发动贸易战,不会满足于他所声称的贸易平衡,其目标是试图以此作为撬动国际贸易秩序改革的杠杆,铲除导致贸易逆差产生的根源。特朗普一直认为 WTO 机制是导致美长期大规模赤字的原因。然而,WTO 其他成员对现行规则虽有诸多不满,但无意推动任何有利于美国的改革,按 WTO 现行“协商一致”程序修改核心条款几乎没有可能。而在特朗普政府贸易战的高压政策威胁之下,谈判国家大多都满足了美国提出的要求,使美国在大部分议题领域都实现了既定的政策目标。2018 年 7 月,特朗普和欧盟理事会主席容克发表联合声明,宣布双方将致力于实现美欧间“零关税、零壁垒、零补贴”的自由贸易谈判,共同推动 WTO 改革。北约多数国家也按美国要求增加了防务支出。近期,墨西哥也答应要在边境地区加强对非法移民的管控。客观来看,其垄断构建国际新秩序主导权的做法取得了一些效果。正如有评论所言,特朗普上台后扰乱国际秩序的政策,反而可能为美国创造了意想不到的战略机遇。

  

  

   特朗普的“修正主义”外交政策在不同层面上对国际政治产生了重大冲击。从全球的角度看,全球治理机制面临着“碎片化”的危险,合法性与有效性都遭遇了严重挑战。德国总理默克尔在 2019 年新年致辞中表示,在过去的一年里,人类生命赖以生存的基础受到伤害的程度难以想象,不仅仅是气候变化,移民问题与社会秩序,乃至国际反对恐怖主斗争的合作。在气候变化方面,据国际能源署 3 月26 日发布的报告显示,全球与能源相关的二氧化碳排放量 2018 年达到新高。2018 年以来,全球各地天灾频繁,造成经济损失逾 10 亿美元的天灾就有14 个。国际能源署副署长比罗表示,尽管可再生能源有大幅增长,但全球碳排放量仍在上升。必须在 2030 年以前将全球碳排放量减半,才能避免气候变迁导致灾难性后果。从地区安全的角度看,特朗普在某些政策上的强力转向制造了不少新的“地区危险源”。比如其退出《中导条约》的行为,加剧了欧洲周边地区地缘政治的不确定性。地区安全风险增加这一点在中东表现得尤为明显。特朗普做出退出“伊核协议”、搬迁美国驻以色列大使馆等重大决定,引发中东地区不稳定、不安全态势加剧。近期,美国与伊朗之间甚至发展到磨刀霍霍、剑拔弩张的境地。

  

   而从更为长期的角度来看,特朗普的“修正主义”外交将在以下两方面对国际秩序与国际格局产生深远影响。

  

   第一,全球贸易体系和贸易格局将发生深刻变化。特朗普挑起的贸易冲突,导致贸易保护主义在全球范围内不断蔓延,世界经济增长受到明显影响。2019 年 4 月,国际货币基金组织(IMF)发布的《世界经济展望》中指出,目前全球经济增长大幅放缓,工业产出和世界贸易受到沉重打击。IMF 总裁拉加德说,世界经济主要威胁源于持续的贸易紧张局势,关税战可能会使全球 GDP 在 2020 年降低0.5%,即约 4550 亿美元。WTO 总干事罗伯托·阿泽维多表示,目前的贸易增长受到若干因素的拖累,其中就包括影响广泛交易商品的新关税和报复措施。有估计认为,世界 GDP 增长率将从 2018 年的2.9%放缓至 2019 年和 2020 年的 2.6%。“这一前景并不令人意外。鉴于目前贸易政策的如此不确定性,贸易无

  

   法发挥其在推动增长方面的作用”。

  

   全球贸易体系面临着自 20 世纪 70 年代以来最大规模的危机。美国对 WTO 机制的贸易争端解决机制、成员差别待遇原则、协商一致原则等诸多方面提出改革要求,这很难被众多的 WTO 成员方所接受。特朗普的政策取向是要么 WTO 按美国的要求改革,要么让 WTO 彻底边缘化。目前全球贸易模式正开始发生相应的转变。世界正在经历大萧条以来最严重的贸易紧张局势,人们对国际贸易规则效用的信心动摇。以 WTO 框架为基础的国际自由贸易秩序正在慢慢失去其合法性和权威性。多边主义和贸易伙伴之间的关系正经历深层次调整,国际自由秩序下的贸易合作笼罩在阴云之下。2019 年 3月 25 日,WTO 原总干事帕斯卡尔·拉米演讲中表示,全球日益增长的动荡局势对 WTO 造成了前所未有的冲击,WTO 改革迫在眉睫,而首先需要解决的是 WTO 的生存危机,然后才能解决全球经济所面临的诸如世界经济和技术的演变、供应链转换、全球数字化等新问题。

  

   第二,美国领导同盟体系面临深刻调整。特朗普公开无视国际规则,发动包括针对盟友在内的贸易冲突,严重冲击了其领导的同盟体系。作为冷战遗产的北约之所以存在至今,主要是因为其强大的战略逻辑。美国仍然是欧洲安全的关键保障,美国保卫自己在全球的安全利益离不开北约盟友的支持。美国与北约盟友在防务支出和经贸方面分歧由来已久,但特朗普政府对这些问题如此关注,以至于质疑北约存在的意义。长期以来,美国竞争对手都希望削弱美国主导的同盟体系。北约盟友对特朗普的极端言论感到震惊,将其视为美国战略观发生永久变化的一部分。2019 年 2 月,默克尔在慕尼黑安全会议讲话中说,二战后建立的国际秩序正面临巨大的压力,需要进行改革,但绝不应该打碎这个秩序。

  

   美国外交政策的调整凸显欧洲塑造独立外交政策的紧迫性。2018 年 3 月,欧盟委员会公布“军事申根区”的行动计划。该计划是欧盟防务领域“永久结构性合作”框架的重要组成部分,也是欧盟向着 2025 年之前建立全面的防务联盟迈出的重要一步。虽然欧洲对美国安全保护的依赖短期内难以改变,但大西洋联盟体系和政治经济格局已开启了结构性调整。尽管美国呼吁欧洲增加军费开支和防务责任,但美国长期以来一直对欧盟加强军事合作的计划保持警惕,它并不希望欧洲在北约之外发展军事力量而变得过于独立。白宫警告称,欧盟国家之间深化军事合作将是 30 年来跨大西洋防务一体化“戏剧性倒退”。正如有学者所言,北约面临真正风险不是特朗普虚张声势声称与欧洲一刀两断,而是华盛顿价值观改变导致同盟缓慢瓦解。只有当欧洲国家相信美国总统会为保卫欧洲而战时,北约才真正存在。如果对此质疑,那北约就相当于不存在。欧洲国家并未做好美国退出北约的准备,未来北约不会解体,但跨大西洋关系的裂痕却难以弥合。与此类似,美国在亚洲一方面对日、韩等盟友在经贸方面“极限施压”,另一方面又在推进印太战略方面要求日本配合,在朝鲜弃核问题上要求韩国配合。鉴于日本、韩国对美国安全保障的依赖,不得不在经贸方面对美让步,但特朗普这种极具功利主义色彩的“修正”同盟关系政策不可避免削弱美国的领导地位。

  

   需要注意的是,评估特朗普“修正主义”外交的影响,不能忽视其“选择性”的特点。毕竟特朗普不想也无法根本颠覆现有国际秩序。在政治领域,以联合国为核心、以联合国宪章宗旨为基础的国际秩序和国际体系的权威性、合法性仍难以撼动;在经济领域,即使 WTO 机制受到冲击,世界银行、IMF 等支柱性组织也仍在发挥重要作用,美国总体上未对其发起挑战;在安全领域,美国的同盟体系仍是其最为重要的工具和依靠,西方在安全和价值观上的利益纽带未见松弛。这些都使特朗普对国际秩序的“修正”有其限度。

  

结 语

  

   特朗普政府的“修正主义”政策旨在打破既有国际规则约束,利用美国强大的经济实力与他国达成新的双多边协议,重新打造以美国为中心、盟国贡献更多、崛起大国无法掌控与超越的新秩序。其主要特征是以退出多边条约为路径,“选择性修正”既有的国际秩序,推卸全球治理责任、减轻联盟负担,改变有损于美国实利的规则体系,维护美国在重要国际组织中的支配地位和主导权。过去两年多特朗普的作为表明,美国政府抛弃了利用既有的多边协商机制来巩固其霸权地位的政策取向。二战以来,在全球范围内逐渐确立的以联合国为核心的多边体系、以世贸组织为核心的多边贸易体制具有历史进步意义,其所包含的国际规范、价值理念和合法性迄今仍无法超越。在特朗普的“修正主义”政策冲击下,世界短期内会陷入更加动荡和危险的状态,但未来国际秩序不会崩溃,世界不会回到冷战时代分裂的秩序当中。美国仍然是世界上最强大的国家,也仍然在很大程度上继续在世界政治中占据主导地位,美国也仍然会留在特朗普抨击的那些多边机构和联盟内,但特朗普的外交政策使美国的影响力和合法性大打折扣。鉴于美国在国际政治经济秩序中的特殊地位,在特朗普政府的“修正主义”政策冲击下,国际秩序变革的机会窗口正在打开,国际社会再一次面临重新塑造全球性规则的新机遇。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《现代国际关系》2019年第6期

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