汪晓风:“美国优先”与特朗普政府网络战略的重构

选择字号:   本文共阅读 467 次 更新时间:2019-08-24 13:58:44

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汪晓风  
即白宫统领, 国防部、国土安全部、国务院和国家情报总监办公室履行核心职能, 财政部和司法部提供政策工具, 按照各自职能范围独立或联合执行网络经济、网络外交、网络军事、网络情报和网络安全政策。

  

   网络经济政策的重点是促进就业、数字贸易和应对商业网络窃密。“美国优先”的核心是经济增长和国家安全, 强调经济安全也是国家安全, 经济安全的核心是贸易和就业, 促进就业和经济增长也就成为特朗普政府网络经济的落脚点。白宫设立了美国创新办公室, 由特朗普的女婿库什纳负责。2017年2月, 该办公室召集多家主要网络公司负责人座谈, 商讨如何通过互联网及相关产业的发展, 带来就业增加和经济增长。贸易是特朗普政府促进经济增长的重点, 一方面通过强势贸易冲突的政策手段, 打破现有多边国际经贸体制的约束, 建立以美国为中心、由美国与其他国家重新磋商的双边自由贸易协议为框架的新架构。另一方面将数字贸易规则纳入谈判议程, 致力于消除数字贸易壁垒, 扩展美国企业在国际数字贸易市场的运营空间。此外, 特朗普政府认定商业网络窃密构成重大威胁, 削弱了企业竞争力, 致使就业流失, 进而削弱美国经济增长, 因而将矛头针对外国政府和具体案例, 通过外交施压、司法起诉及贸易制裁等措施扭转不利局面。

  

   网络外交政策的重点是推动网络空间国际规则的构建。特朗普政府强调建立“以规则为基础的国际秩序”, 推行美国主张的网络空间国际规则就成为网络外交的使命。网络外交强调通过构建开放的网络空间, 对外传播美国价值观, 以潜移默化的方式干预其他国家的社会舆论和政治进程。奥巴马政特别重视利用互联网拓展公共外交, 希拉里任国务卿期间, 国务院每年投入数百万至数千万美元, 支持研发突破网络审查的技术。国会众议院外交委员会曾举办听证会, 探讨如何继续推动网络空间开放, 如何支持研发和推广能绕过网络监管的技术和软件。但传播自由与民主价值观已非特朗普政府的关注重点, “本届政府外交政策的信念是, 我们在安全与繁荣上与其他国家接触越多, 就越能改进这些国家的人权状况, 历史证明美国所到之处都留下了自由的足迹”。遵循这一思路, 美国国务院对网络外交投入大幅降低, 国际信息署和国际广播机构的一些网络项目被要求取消或降低预算, 推动网络开放和网络自由的行动也逐渐被边缘化。

  

   网络军事政策的重点是提升网络作战能力。2017年8月, 特朗普下令把网络司令部升级为联合作战司令部, 以专注于网络作战行动, 并指示国防部长寻求网络司令部与国家安全局脱离的步骤, 美军因此获得独立网络作战能力, 并从国家安全局拿回网络空间指挥作战的主动权。这一方面是为了增强军队网络攻防能力, 应对来自不同方向多样化的网络威胁, 回应网络空间重要性和脆弱性同步增长的现实。另一方面也是为了争取更多国防预算, 建设强有力的网络部队, 既可以缓解公众对网络威胁的担忧, 也更容易得到国会支持。从国际军事发展趋势来看, 网络空间已经成为大国竞争的新领域, 各国军方将网络作战能力当作未来军力发展的重点, 美军当然要牢牢把控住这一新高地的领先优势。特朗普政府还积极推动联盟体系的网络军事合作。2018年9月, 北约秘书长斯托尔滕贝格称, 一旦成员国遭遇外来网络攻击, 将等同于受到军事攻击, 北约可启用宪章第五条款。2019年4月, 美日安全磋商委员会确认特定状况下的网络攻击构成美日安保条约第五条所指的武装攻击, 美国将采取行动, 提供协防义务。

  

   网络情报政策的目标和策略进行了较大调整。经历棱镜计划曝光、中央情报局网络武器失窃等事件的冲击, 网络情报运行受到国内外越来越多的压力, 各情报机构也放低姿态, 尽量让这一敏感工作回归隐秘。特朗普并不特别关注情报工作, 但国外情报对于外交与国家安全的决策支持依然不可或缺, 网络情报的地位仍然不断提升。2019年2月至5月, 正值下一代移动网络5G开始部署应用之际, 国务卿迈克·蓬佩奥展开了对欧洲、日本、拉美等地区的游说, 指称中国电信企业协助政府获取情报, 将对各国网络和数据安全构成威胁, 希望各国不要采购中国电信企业的产品。蓬佩奥曾任中央情报局局长, 非常清楚电信基础设施对于获取通话和网络数据的重要性, 一旦下一代移动通信基础设施由中国企业部署实施, 美国将在目标国家失去获取网络情报的便利。可见, 蓬佩奥强调的是网络安全, 真正意图则还包含维持美国情报机构在全球网络空间的行动自由。

  

四、“美国优先”网络战略的影响


   尽管特朗普政府意图以“美国优先”统领其内政外交各领域的政策, 但就概念本身而言, “美国优先”执政理念和战略目标的内在逻辑并非总是一致, 甚至在根本上是有矛盾的, 因而“美国优先”指引下的网络战略也存在推行不顺畅的问题。

  

   (一) 近期效果

  

   首先, 网络空间紧张态势有所缓解。特朗普执政以来, 针对美国政府、私营部门和公众设施的大规模网络攻击确实有所缓解, 重大网络安全事件的发生频率有所降低。除2017年5月特朗普执政之初, 席卷全球的大规模勒索病毒感染事件之外, 而用于制造该勒索病毒的微软视窗桌面操作系统的漏洞及利用该漏洞进行攻击的工具, 是由于2016年5月奥巴马政府期间国家安全局网络武器库被黑客组织攻破而造成的外泄。此外, 通过网络窃取美国企业和研究机构商业机密和技术专利的活动也相对减少, 这是与特朗普政府展示了阻止相关威胁的坚决姿态不无关系, 包括动用经济制裁和司法审判的政策工具, 对已经归因溯源的案例采取单边行动, 以及宣称将不惜使用一切必要的手段, 使用“黑回去”网络攻击和军事手段回击外来网络攻击, 以及通过外交途径施压一些国家加强对网络窃密活动的管控, 这些措施一定程度上加强了网络威慑的可信度和有效性。

  

   其次, 网络恐怖主义势头受到抑制。特朗普政府将击退伊斯兰国和其他极端伊斯兰恐怖组织作为国家安全优先事务, 通过发动持续的积极的联合军事行动、加强与国际伙伴的合作以切断恐怖组织的资金供应、扩大恐怖组织活动的情报共享范围, 以及发动针对网络恐怖主义的网络战, 破坏和切断伊斯兰国的宣传和招募活动。多管齐下的打击收到了成效, 特朗普政府针对伊斯兰国在伊拉克和叙利亚的据点进行持续军事打击, 一步一步压缩伊斯兰国的活动空间, 至2019年3月美国支持的“叙利亚民主军”宣布攻下叙利亚代尔祖尔省的巴古兹村, 伊斯兰国的活动据点已被全部清除。与此同时, 特朗普政府鼓励美国互联网企业执行其服务条款和社区标准, 禁止将其平台用于恐怖主义目的, 主要互联网企业给予积极回应, 于2018年发起反恐怖主义全球互联网论坛, 协助打击网络恐怖主义活动。据2019年3月白宫情况简报, 脸书在用户标记之前删除了超过99%的伊斯兰国和基地组织的内容, 在发布后一分钟内阻止了余下大部分内容, 优兔声称在得到10个评论之前删除与恐怖主义相关视频的比例从一年前的8%上升到近50%。

  

   第三, 数字贸易规则谈判取得进展。特朗普政府积极推动数字经济以促进就业和经济增长, 认为各国数字贸易壁垒的形成和发展限制了美国企业全球运营数字产品和服务, 不利于全球数字贸易自由化, 也损害了数字经济的未来前景。在商务部和贸易代表办公室等行政部门的积极推动下, 在美墨加自由贸易协定、美韩自由贸易协定和美日自由贸易协定谈判中, 美国力主构建更为便利的数字贸易环境, 维持电子商务零关税, 限制扩大如数据本地化等数字贸易保护政策的实施范围, 削减阻止跨境数据自由流动的数字贸易壁垒, 等等, 这些主张在已达成的自由贸易协定中大致得到落实, 美国立法机构和安全部门要求在数字贸易相关谈判中加入包含政治和价值观因素的规则也得以体现。

  

   此外, 网络司令部升格并独立运行, 网络部队作战能力提升, 网络经济促进就业和经济增长, 同盟体系网络安全合作有所加强, 都可以视作特朗普政府网络战略实施以来取得的一些短期成效。2019年2月, 白宫总结本届政府两年执政业绩时, 强调特朗普加强了国家网络防御, 将网络司令部升格为独立联合作战司令部, 这是特朗普为重建军队并捍卫美国全球利益的重要成就之一。

  

   (二) 长期影响

  

   特朗普政府重构网络战略是落实“美国优先”对外政策、应对数字世界新挑战、重塑美国与世界关系的重要步骤, 不仅影响网络空间国际规则制定和全球治理的发展, 也将在国际贸易、国际安全等领域产生长期和深远影响。

  

   首先, 破坏网络空间战略稳定。特朗普政府秉持“美国优先”执政理念, 由此推行的网络战略也不可避免具有单边、非共赢和排他性特点。特朗普政府对体现现行国际体系核心价值的多边机制表现出不满和不屑, 在处理涉及本国自身国家安全和经济繁荣的网络空间国际事务和对外政策时, 频频采取单边行动, 在处理双边关系中的网络议题时动辄以经济制裁施压, 或以国内法为依据实施长臂管辖, 凭借美国的实力地位和资源优势, 短期内确实能够获得符合自身利益的结果, 特别是在一些个案上面。但随着这一战略持续实施, 将在越来越多议题上引发矛盾和冲突, 随着分歧增多和矛盾积累, 其他国家将不得不采取针对性的反制措施, 从而破坏网络空间的战略稳定。

  

   其次, 推动网络空间军事化和军备竞赛。网络空间非军事化是国际社会的普遍期待, 美国政府也清楚一个和平与繁荣的网络空间对美国及世界的重要性。2014年3月, 时任美国国防部部长的查克·哈格尔言辞凿凿地宣称美国不谋求将网络空间军事化, 称国防部将对政府网络之外的网络行动保持克制, 并向其他主要网络大国喊话, 要求他们也不要采取推动网络空间军事化的政策。而特朗普要求美军再次伟大, 要求更快提升网络作战能力, 现在美国国防部考虑的重点已不再是能否网络空间军事化的问题, 而是如何确保网络空间作战能力的绝对优势, 以及如何增强网络部队的实战能力。升格网络司令部为独立的联合作战司令部并扩大作战范围, 更增加了国际社会对于网络空间军事化不可避免和网络军备竞赛加剧的担忧。

  

第三, 加剧网络空间大国竞争和冲突。特朗普政府的国家安全战略和国家网络战略均将俄罗斯和中国列为挑战美国领导地位、威胁美国国家安全的战略对手。这种消极的战略定位不可避免地引发网络空间的大国竞争和冲突。中美处理网络空间国际事务和对外关系的原则立场、利益诉求和政策主张存在差异和分歧并不意外, 理性看待存在的分歧以及管控可能的冲突是处理中美关系的正确选择。而特朗普政府意图限制和围堵中国, 特别在一些可能挑战美国优势的新技术领域。“中美之间实力的转移是双边关系中最大的不稳定因素。对美国而言, 中国的崛起和美国的相对衰落, 以及权力的转移必然伴随着冲突, 这种宿命论令美国产生了焦虑感, 这种焦虑可能使美国对中国日益增长的实力和影响做出过激反应。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《复旦学报(社科版)》2019年第4期

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